柏拉图“法治”思想的发展——从《理想国》到《法律篇》
丁英
摘要：传统的观点认为，从《理想国》到《法律篇》，柏拉图的政治法律思想经历了一个从“哲学王”的人治到法治的转变过程。本文拟通过对柏拉图政治法律思想的发展历程的阐述，来论证一种不同的观点：柏拉图的政治法律思想经历的并非是人治到法治的转变，而整个都是法治思想的发展历程。本文拟从其法治基石正义观的发展，哲学王之治到法治的发展及其政体观念的发展来论证笔者的观点。
关键词：柏拉图；法治；《理想国》；《法律篇》；正义观
作为古希腊一位伟大的思想家，柏拉图一生的著述颇丰，他一共留下了23篇对话和3件书札，其中关于政治法律的对话，依次有这样三篇：《理想国》（国家篇）、《政治家篇》、《法律篇》。这三篇对话反映了柏拉图法治思想的发展历程。可以说,《理想国》是柏拉图探讨哲学和道德哲学的重大智慧结晶,《政治家篇》和《法律篇》才真正在《理想国》的基础上构建城邦的政治法律制，而晚期的《法律篇》更是系统地阐述了他的政治法律思想。
柏拉图青年时代是在伯罗奔尼撒战争中度过的,他目睹了当时希腊社会的混乱给城邦公民带来的悲惨遭遇，也目睹了希腊由盛转衰的过程。这促使他萌发了强烈的构建一个理想国家的责任感和使命感。可以说，他的一生都在为希腊城邦的社会秩序进行不断的思考和探讨，都在为民主法治构建理论基础，并最终期望将这种理论变成制度，付诸实践。传统的观点认为，柏拉图的政治法律思想经历了一个由《理想国》中的“哲学王”人治到《法律篇》中法治的转变。但本文认为，柏拉图政治法律思想的发展并不是一种由人治到法治思想的转变而是法治思想的一个发展过程。柏拉图的法治思想建立在他的哲学和道德哲学基础之上,是一种理性的法治思想。下文将以《理想国》和《法律篇》为对象对这个观点做一论证。
一、柏拉图“正义”思想的发展
正义的价值可以说是西方法治的基石，同样，柏拉图的法治思想是建立在他的正义观基础之上的。正义是一个经久不衰的话题，正义是具体多变的，美国著名的法学家博登海默把它描述为：“正义有着一张普洛透斯似的脸(a protean face)，变幻无常，随时间呈现不同形状并且有极不相同的面貌”。 同样，柏拉图对于正义的阐述也经历了一个发展变化的过程。柏拉图早期的正义观体现在《理想国》中，此时他对正义的论述与晚期在《法律篇》中对待正义的观点有相当大的不同，早期的正义观是精确、可具体计量的，有确切的定义，甚至是可以反证的，是一种实体正义的思想；而晚期则是一种程序正义的思想。
（一） 《理想国》中柏拉图的正义思想
《理想国》的副标题为论正义，可以从一个角度上说，《理想国》通篇都是对正义的探讨，《理想国》就是一部“正义论”。 从什么不是正义到论述什么是正义，从正义本身是什么到论述正义的结果及正义将带来的利益，从城邦正义到个人正义，柏拉图对正义进行了细致的探讨。
在《理想国》的开篇，苏格拉底在与克法洛斯的对话中引出对正义是什么的探讨，苏格拉底和克法洛斯都同意仅仅有话就说，有债照还不能算是正义，而“玻勒马霍斯插话说：这就是正义的定义，如果我们相信西蒙尼德的说法的话。” 柏拉图接着摆了几种欠债就还不是正义的情况，此外，柏拉图还驳斥了正义就是把善给予友人，把恶给予敌人；正义就是适如其分的报答；正义就是强者的利益；不正义比正义有益这几种正义观。在《理想国》中，柏拉图是自视为立法者的身份的，因而也可以说他是在说明给社会生活制定的法律规则是需要体现正义的，并且这一正义是有实体的判断标准的。他否认了那些通常的正义的定义，并阐述了自己的正义观。他将正义看作是组成城邦的各个部分（即统治者、护卫者、农民及工匠）“按照其本性各司其职、各安其位”，强调每个人在城邦都只能承担一项工作而不得相互僭越，只有这样，城邦才能稳定。他从国家整体目标的视角出发，提出正义不仅是个人的德性，而且是国家和个人的共同德性不但是对个人的要求，更是对国家的要求。由此开始了他对城邦正义和个人正义的追求。
柏拉图首先以一个例子引入城邦正义和个人正义的探讨。他说“假定我们视力不好，人家要我们读远处写着的小字，正在这时候有入发现别处用大字写着同样的字，那我们可就交了好运了，我们就可以先读大字后读小字，再看看它们是不是一样。” 这个例子跟正义的关系是“有个人的正义，也有城邦的正义” 。因此他认为大东西里边的正义可能更容易理解，主张用由大见小的方法，先探讨城邦的正义，然后在个别人身上考察它。
他从一个城邦的成长讲起，来考察正义和非正义的成长。。柏拉图认为城邦起源于社会分工。由于每个人各自的性格天赋不同，适合做不同的行业，于是产生了分工和交换。随着分工和交换的进一步发展，出现了商业和对外贸易，还有出卖劳动力的雇佣劳动者。城邦发展到一定规模的时候，同外界的战争不可避免，这就需要城邦保卫者。城邦保卫者包括统治者和辅助者。城邦的护卫者必定是经过良好教育培训，并被证明是最优秀的。这样城邦社会被划分为三个阶层：统治者、军事护卫者、生产者。柏拉图引用腓尼基神话，提出了人有金、银、铜、铁之分的观点。由于先天的差异，公民存在着金、银、铜、铁之区分，一个人在城邦中应居于什么样的等级，只取决于他身上的金、银、铜、铁的比例，也就是他的天性和努力。人们追求各种美德如智慧、勇气、节制，一个正义的城邦也应该具有这些美德。在一个理想的国家里，智慧、勇敢和节制要有序、合理的加以安排。柏拉图认为，正义的国家就是智慧、勇敢、节制三者和谐有序的结合，而正义就是社会各个阶层周守本分、各尽其责，一个正义的城邦——理想国，就是一个各人按照天性，做自己应做的本分工作的共同体。
接着，柏拉图对照城邦正义论述了个人正义。他认为，人可分为灵魂和肉体两部分，而人的灵魂有三种品质。即理性、激情和欲望，而这三种品质又与三种德性——智慧、勇敢和节制相对应。个体的正义就是灵魂的各个组成部分的和谐，就是人的理性、激情和欲望保持在各自的限度之内，从而求得各不同部分的和谐统一。在这三种品质中，理性居于领导地位。
柏拉图的正义观中始终贯穿着对法律的论述，柏拉图似乎也自命为就是一位立法者。他在《理想国》中明确指出不正义的法律不是好法律,并且认为城邦正义与个人正义是相辅相成的,个人如果违法,城邦正义便不存在。在他看来,人性中三部分和谐便是正义、美德,也即是合法的;当不正当欲望占主导地位,打破三者和谐时,便是不正义,一个人便会违法。 此外，他还在《理想国》中阐明了法律是否得到维护对国家的秩序和幸福具有重要的意义，法律对保持勇敢这种美德的重要作用，他还把把法律和法律的精神看作是治国者、辅助者治国的依据。由此可以看出，柏拉图在《理想国》中是重视法律的价值的，只不过他重视的是人们心中的法律，珍视的是正义与理性所认可的法律，珍视的是正义和理性的实体标准所体现的那些价值，至于有没有具体的法律规则是并不重要的。虽然此时柏拉图对法律的重视缺少了法治的核心程序正义，但不能由此否认他此时法律思想的法治性，笔者认为，柏拉图此时对正义的阐述和对法律的态度正是其法治思想的萌芽和探索阶段。
（二）《法律篇》中柏拉图的正义思想
据西方研究柏拉图的专家考证，《法律篇》是柏拉图晚年的作品。它成书于柏拉图三赴西西里岛上的叙古拉城邦之后。柏拉图为实现自己在《理想国》中的“哲学王”的政治理想，试图在叙古拉实现自己哲学治国的理想，但无情的现实深深的打击了他。尝试的失败使得柏拉图更加现实的考虑治理国家之道，由此，法治观念成熟起来。作为人类历史上第一步法学著作，它处处显示出法律的至上性。在此，先关注一下它对正义的阐述。
正义在柏拉图的《法律篇》中，首先被认为是立法者的美德，因为这种美德要达到的目标是追求整个国家的美好与幸福。他指出，每个立法者，除了最高的美德之外，不能考虑其他的见解。而这种最高的美德，就是“决定时刻的忠诚”，人们也称其为“彻底的正义”。 关于正义的具体内容，柏拉图指出：“最好的政策是用他自己的新法律来统治帝国，这些法律给予所有的人以某种程度的平等。” 他认为法的平等就是法的正义，从另一个方面说，正义就是“善”， 柏拉图认为，“立法者制定每项法律的目的是获得最大的善”，而“最大的善既不是对外战争也不是内战，而是人们之间的和平与善意”。 人性的任何一个部分都受善的控制，由此达到最好的生活状态。在《理想国》中，柏拉图在对当时流行正义的观点进行分析和批判的基础上，提出了他自己的正义理论。柏拉图《法律篇》中从法律理念的层面上继续了这种讨论，并明确提出了区分正义和非正义的标准。他认为，人们通常所说的“正义是强者的权利”这样一种观点是错误的，政府权力不应给予最强者或最富有的人，而应给予服从法律者。法律没有权威的国家易于毁灭，而法律高于统治者的国家则能得到神的祝福。简言之，法治和平等是正义的；不依法办事，为强者立法是不正义的。柏拉图通过对正义的阐述，宣传了他法律至上的思想，由此体现了他的法治思想。
柏拉图认为人的美德是至上的，因此与人的美德相符合的法律也应该是至上的。法律的至上性意味着法律在国家管理中的重要性。法律的地位是任何权威所不可比拟的。此外，柏拉图还重视法律的稳定性，提出了法律修改的三个原则。法律至上性下的柏拉图非常重视程序正义。他对程序正义的主张体现在立法方面、司法方面、行政决策和选举程序方面。这些都充分凸显了他的法治思想。
柏拉图的正义思想，从《理想国》中的重视实体正义到《法律篇》中的重视程序正义，正是柏拉图法治思想发展的历程，体现了他的法治思想从萌芽探索到逐步发展的过程。
二、从“哲学王”之治到法治及其政体观念的发展
从《理想国》到《法律篇》，柏拉图的思想经历了从理性的立法者“哲学王”之治到明确强调法律至上的法治的发展过程。其政体观念也有最初的批判各种政体发展到最终的混合政体观念。所有这些，都可以验证柏拉图“法治”思想的发展历程。
（一）从“哲学王”之治到法治
柏拉图在其《理想国》所设想的乌托邦中，把城邦的完善、公民的幸福生活寄托在统治者个人身上，主张国家是通过“哲学王”进行统治的。而在《法律篇》中，法律则具有至高无上性，统治者和臣民都必须服从法律。由此，便有一种主流的观点认为从《理想国》到《法律篇》，柏拉图的思想经历了由“哲学王”的人治到法治的转变。但笔者并不赞同这种观点，笔者认为，《法律篇》是《理想国》的延续，是柏拉图法治思想的发展和成型阶段。《理想国》中“哲学王的政治意义并不可能在于哲学王从话语变为现实 ……哲学和权力结合的政治针对性在于它是智慧之人变革城邦立法的最佳形势，而哲学王对城邦的统治其实就是法治”。
由谁来立法,怎样立法,怎样实施,在柏拉图看来唯有通过教育、通过遴选由少数爱智慧的哲人来完成。柏拉图在《理想国》中追求的哲学王是一个追求真理的立法者,是从城邦公民中经过筛选和长期教育培养出来的立法者。《理想国》中柏拉图哲学王思想的展开是沿着哲学、哲学家、哲学王一步步推进的，洞喻是贯穿其中的重要线索。在这个著名的比喻中太阳、洞穴、囚徒等都被赋予了深刻的寓意，柏拉图也以一种迫切而隐晦的形式宣告了哲学统领一切的开始。他认为，哲学是对自在自为的真理和正义的意识，是对国家的普遍目的及对这种普遍目的的有效性的意识。 它所追求的是一种至高的“善”。 当然这种完美的善不是人与生俱来的，它需要一系列精心的准备和坚持不懈的努力。因而柏拉图对现实中哲学家的培养和成长做出了进一步规划，即每一位哲学家都必须经历从体育到音乐，从算术到几何、天文学，再到辩证法这样一条漫长的道路。在柏拉图看来，哲学家的成长过程是艰辛的，这正体现了他对哲学至上性、神圣性的论断；另一方面也预示了哲学与现实政治之间的某种隔阂。在这个基础上，柏拉图提出了“哲学王”的政治主张。他认为哲学王要进行理性立法，必须具有真知，通过自身努力来追求至高的“善”。同时，他又在《理想国》中明确说明，如果哲学王对于美的事情、正义的事情、善的事情无法进行最真实的把握，那也只能由守卫城邦的法律和习惯者来实现这一目的了。
由上述可知，在此时柏拉图的思想中，已经开始重视法律在治理城邦方面的作用。只不过这时的法律依托于理性，是从理性角度为城邦的法律寻找依据的，坚持至上的理念。到《法律篇》时，这种抽象的理念开始转化到具体的法律制度，逐渐勾画了一个有机的法治体系。柏拉图的《法律篇》在简单地论述了法律制度的目标，城邦和立法的产生之后，便开始认认真真地为我们描述一个“第二好的国家”——新理想国在这个新理想国里，法律被提升到了重要位置，法律成为治理城邦的依据。他在突出强调法律的作用的同时，也时时刻刻地提醒着关于"美德""智识""哲学"等在国家治理中的重要地位，并没有完全抛弃《理想国》中哲学王的地位。他在《法律篇》中依然强调要使一个国家尽快并有效的建立起最能让人民幸福的政治制度，统治者除拥有年轻、记忆力强、学得快、勇敢等品质外，还必须具有与生俱来的崇高品格。因此，从《理想国》到《法律篇》是柏拉图法治思想的发展过程，而非从人治到法治的转变过程。
柏拉图这种法治思想的发展历程，也可以从他的理念说中找到论证。理念说渊源于古希腊思想中对本源问题的思考，可以追溯至赫拉克利特提出的logos理念，有"命运"、"必然性"、"尺度"等规定，是一个哲学意义上的以普遍规律和共同法则为基本含义的理性范畴。 柏拉图思想体系中的理念说认为世界分为理念世界与现实世界。现实世界虽能被感知，但却处在不断变化之中，因而不能被认识，是不真实的世界；而理念世界虽不能被感知，但却永恒不变，是可认识的真实世界。
柏拉图在《理想国》中描述的就是一个理念的世界，由于现实的挫败，到《法律篇》时，柏拉图开始关注与理念世界相对的现实世界，开始了对现实世界的思考。但根据理念说，现实事物本质上是不完善的，只是对它的理念的不完美的模仿，它的完善也只存在于现实世界之外的理念世界，它只能无限地追求和趋近于理念世界。因此，柏拉图在《法律篇》中强调用树立法律权威，用法律的统治来弥补现实世界的不完满，同时也不能忽视“善”的重要性，以尽可能的使现实世界趋近于理念世界。
由此可见，从天上之城到地上城邦的构建，从《理想国》中的关注理念世界到《法律篇》中的走向现实世界，也是柏拉图理念思想的发展过程。反映到柏拉图的政治制度设计中，这只不过是其思想关注点的变化而已，是对政治制度设计的一种探索，一种逐步走向现实的探索。而非从“人治”到“法治”的转变。
（二）柏拉图政体观念的发展
在《理想国》中提出了四种政治制度，分别是斯巴达和克里特政制、寡头政制、民主政制和僭主政制，柏拉图对这四种政体分别给以了批判。第一个是斯巴达政体，这是一个军人掌权的国家，他们争强好胜，贪慕虚荣。第二种是寡头政体，从荣誉政治中产生，在社会采取财产私有制后出现，是一种根据财产标准确定资格的制度。政治权力掌握在富人手里穷人是没有什么权力的。在这种制度下，人人崇拜财富，贪欲之心严重破坏了社会风气。在这样的国家里，统治者的奢靡使得人民处于水深火热之中，党争、内战很容易爆发。第三是民主政体，在这种政体下，他们打着人人平等的口号，不加区别的把一种平等给予一切人，而不管他们是不是事实上的平等者。这种极端化的自由破坏了民主社会的基础，最终导致国家陷入无政府状态。第四是僭主政体，这个应该说是从民主政体发展而来，民主制下极端的放任和自由使人民不屑于任何的约束，不管是个人还是法律，最终走向了极端的奴役。那些起初扮演穷人保护者的人民领袖利用民众的力量获得政权后便开始鱼肉人民，当人民发现他们培养和拥护的人的真实面目时，“他已经足够强大，他们已经没有办法把他赶出去了”。 这就是僭主政治。
柏拉图详细的评述了四种政体，并表达了自己的不满，但并没有接着给我们一个可以替换这四种政体的理想政体。到他的《法律篇》，在他的新理想国里，柏拉图认为存在着两种国家政体即君主制和民主制，其他政体形式均由此演绎而来。“一切其他政制实际上都是这两种母制的变种”。 因此，如果要选择自由与法律的密切结合，在一个国家中就要有具备这两种因素的政体。
所以，在《法律篇》中，柏拉图在法治的大框架下，设计了一种全新的政治体制——混合政体，即君主制和民主制相结合的“混合政制”。 这是一种在节制、平等、自由以及智慧等法治伦理基础上建构而成的政治模式。 他认为只有在在这种“ 混合政治”中，自由、和平以及智慧等政治精神才能真正的生根、成长并获得很好的发展。在这种政治观的指导下,柏拉图认为在《理想国》中他曾经批判的四种政体都不是一种体制,而只不过是一些体制的主导性成分, 只有这种“ 混合政治”才是现实的最优体制,才是各种善理念的现实的体制根基。对于君主制和民主制，柏拉图曾说“一个是极端的服从,一个是极端的不服从,那么其结果在两个社会都不能令人满意。” 可以看出，柏拉图在此揭示了极端君主制的极权法则与极端民主制的自由原则,这两类权力原则由于违反权力的制约原则而在现实中无法取得理想的结果。柏拉图主张以法治为核心内涵的混合政体, 在法律统治下的“混合政治”才是一个真正有效的政治模式，才是社会发展所需要的。
之所以说柏拉图的混合政体观念是建立在法治的大框架下，是因为混合政体中的君主原则，是在强调统治者必须以法律为准则进行统治，而不是以自我为中心，这实质上展现的是柏拉图政治思想中法律至上的法治精神。同时，混合政体保留民主制的原则，是在法律统治下进行的，是希望公民能在法律的统治中实现自己的各种权利。
泰勒曾在其《柏拉图——生平及其著作》一书中说：“《法律篇》比柏拉图的任何其作品，更直接涉及写成它的时代的政治生活，而且是预定满足一种紧迫感的需要的。”
结语：
至此，柏拉图的法治思想在《法律篇》中基本展现出来。在《法律篇》中，柏拉图从正义的内核是法治与平等出发，对法治作了论述。他认为，一个国家或者城邦，必须要用法律来治理，法律在人们的日常生活中具有极大的权威：“法律所施加的力量是极大的，每个人始终应该与它合作。” 在法治理论方面，柏拉图开始强调，这种极大权威的法律是必须为整个国家的全体人民制定的，“不是为整个国家的利益而制定的法律是伪法律。” 而且，这种法律也必须是受到民众欢迎和拥护的。柏拉图从两个方面论述了法治的具体内涵，，即政府官员的依法办事和民众的遵守法律。即守法包括立法者守法和老百姓守法。城邦的稳定性要求公民尊重和遵守法律，柏拉图号召公民遵守法律,但他所号召的遵守是对人有益的自愿遵守。法律应该得到遵守,因为它是有益的,而不仅仅因为它是法律。
为了使城邦的法治能够更好地实现，柏拉图还提出了分权的思想。他认为如果权力分配不当会造成灾难性的后果，所以立法者立法时应该注意权力的分配。柏拉图主张把单一的王权一分为二，把权力限制在更合理的比例上。虽然这种分权思想还比较原始和简单，但由此我们可以看出，两千多年前的柏拉图已经认识到必须限制王权，否则法律将无法获得执行。柏拉图甚至指出，波斯人的政治腐败现象的理由是，他们过度地剥夺了人民的自由并且致力于引进极权政治，以致他们破坏了这个国家中的一切友谊和共同精神。这与现代法学的权力过度集中必然导致腐败的法治理论几乎完全吻合。这就不难理解为什么说《法律篇》是人类历史上第一部法学著作了。虽然其中的很多理论还不够完备，但他的影响是不可忽视的，正如罗素所说： “一切的开端总归是粗糙的,但是我们不应该因此便忽视它们的创造性。柏拉图所说的话哪怕是加以一切必要的改正之后,其中仍然有某些东西是要保存下来的。” 亚里士多德就是在其师柏拉图的基础上创建了系统的法治理论。
综上所述，从《理想国》到《法律篇》，柏拉图首先从法治的基石“正义”开始论述探索，从《理想国》中强调实体正义，经过发展，到《法律篇》时，现实的挫败使他转向强调程序正义，从而展现了他的法律至上思想，强调依法而治，并在法治的大框架下构建了混合政体这一全新的政制制度。这个过程，是柏拉图法治思想从初步探索到最终成型的发展过程。
参考文献：
[美]E•博登海默《法理学一法律哲学与法律方法》邓正来译，中国政法大学出版社，1999年版，第251-252页。
[古希腊]柏拉图《理想国》郭斌和，张竹明译，商务印书馆，1986年版，第6页。
最高人民法院关于落实２３项司法为民具体措施的指导意见
最高人民法院
最高人民法院关于落实２３项司法为民具体措施的指导意见
今年８月，最高人民法院在全国高级法院院长座谈会上提出了２３项司法为民具体措施后，全国各级人民法院紧密结合实际，针对人民群众反映强烈的焦点、热点问题，针对司法大检查中查摆出来的问题，制定本院落实司法为民，扎扎实实为人民群众办实事的具体措施。司法为民重点在“司法”，本质在“为民”，为了在司法实践中进一步丰富和发展司法为民的思想，正确把握司法与为民的内在联系，处理好严格司法与文明司法的关系，处理好认真贯彻执行体现最广大人民根本利益的法律与依法满足诉讼当事人的合法要求的关系，确保２３项司法为民具体措施施行的整体效果，最高人民法院制订了《关于落实２３项司法为民具体措施的指导意见》，请结合本地实际情况贯彻执行。在实施过程中有什么经验和问题，请及时报告最高人民法院办公厅。
一、认真做好群众来信来访和申诉接访工作，限时回复人民群众申诉来信来访
各级人民法院要不断提高办信接访人员对信访工作重要性的认识，做好群众申诉来信来访工作。做到来访有人接谈、来信有回音、申诉有结果，确保人民群众依法行使诉讼权利。
来信、来访全部登记、建档，有条件的法院应将来信及来访纳入计算机管理，以便于登记、分类和查询。对于非诉讼信件及来访，根据所反映问题的类别及其主管机关，按照归口管理的原则，告知当事人向有关部门反映。对于诉讼来信、来访，根据最高人民法院《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》的规定，按照分级负责管理的原则办理。符合立案条件的，予以立案审查，并告知来信、来访人等待处理结果；虽然符合立案条件，但缺少申诉材料或法律文书的，应告知来信、来访人需补齐的材料；不符合立案条件的，告知当事人不予立案。
对于来信、来访所反映的问题需要及时解决的，应在转处信件或接访的三日内，回复或告知当事人。对于一般来信、来访，应在转处信件或接访的十日内，回复或告知当事人。下级人民法院应当认真处理上级人民法院关于当事人来信来访的答复，不得推诿或敷衍了事。
二、对来信来访和申诉进行摘报，及时反映和解决群众关注的焦点热点问题
摘报工作是申诉信访工作的重要环节。各级人民法院信访工作人员要及时反映重大、紧急来信来访，防止矛盾激化，切实维护群众合法权益。
摘报的内容包括：非诉讼来信、来访涉及有关组织、部门违反法律或者有关规定，问题较严重或者反映较强烈的；诉讼来信、来访涉及法院领导、法官徇私舞弊、枉法裁判的；其他有代表性的焦点和热点问题。摘报应当有真实的来信人姓名、有具体的来信内容、有准确的来信地址。
摘报件要及时报送本院领导，根据情况，可批转有关组织、部门或者层报上级法院并通报有关法院。要及时查处和解决摘报反映的问题。及时了解问题或案件处理的进展情况。对领导批示查报结果的问题或案件，要及时向领导汇报，必要时，可将结果回复当事人。
三、加强接访场所的硬件建设，改善接访条件
加强接访场所的硬件建设，是人民法院整体建设的组成部分，直接服务于人民群众，便民、利民，体现司法文明。各级人民法院接待申诉来访应当在专门的场所进行，有条件的法院可以建造信访接待室。接待场所内应备有相应文具、桌椅供申诉来访群众使用，并应具备其他必须具备的附属设施，如洗手间、饮水设备等，体现司法活动的人文关怀。接访场所要经常加强安全检查，有条件的法院可以使用安检、防爆、监控等设备，保障接访场所及人员安全，保证接访工作顺利进行。
四、依法及时审查申诉和再审请求，符合立案条件的及时立案
各级人民法院要依法及时审查申诉和再审请求，符合立案条件的及时立案，以保障当事人的诉讼权利，进一步规范办理申诉案件的工作程序。
当事人申诉和申请再审案件的范围：本院作出的终审裁判，符合再审立案条件的；下一级法院复查驳回或者再审改判，符合再审立案条件的；本院认为应由本院再审的。依法不予再审立案的，应充分说明理由，妥善做好当事人息诉工作。
办理当事人申诉和申请再审的机构及程序：立案庭信访部门为受理当事人申诉和申请再审的机构。当事人直接递交申诉和申请再审材料，接谈人员经审查符合前述规定，应在收取材料后及时转立案登记部门予以立案。当事人邮寄申诉和申请再审材料，办信人员经审查符合前述规定，应在留取材料后及时转立案登记部门予以立案；经审查不符合前述规定的，应区分不同情况及时函复告知当事人。立案登记部门收到信访部门转来的申诉和申请再审材料，应当按照规定时间登记立案，及时转交相关审判庭或立案庭依法审查，决定案件是否进入再审程序，并告知申诉人。
五、各级人民法院要及时清理未审结的案件
各级人民法院应当查明积案原因，对严重超审限的案件予以高度重视。要组织办案人员，明确结案时间，采取各种有效措施清理积案。在清理积案的过程中，要经常检查、督促案件承办法官在规定的期限内结案，按时完成积案清理任务，杜绝边清边超等现象。进一步健全和完善审限管理制度，不能违法办案，不能违反法定程序办案。
六、建立和完善民事案件繁简分流机制，减轻涉诉群众讼累
各级人民法院要严格执行最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》，依法高效、快捷地审理民事案件，提高诉讼效率。对简单的民事案件适用简易程序速裁，减轻涉诉群众的讼累。要规范简易程序的操作规程，方便当事人诉讼，充分保护当事人的诉讼权利。要尊重当事人的程序选择权，充分体现诉讼民主和当事人意思自治的原则，合理配置司法资源，全面提高司法效率，建立和完善公正高效的审判运行机制。
七、规范法院诉讼调解工作，提高诉讼效率与质量
各级人民法院要进一步健全和规范诉讼调解程序，充分发挥调解解决纠纷的优势，切实保障当事人的诉讼权利。法院应当提供适当的场所为当事人调解创造良好环境。诉讼调解以当事人自愿为原则，不得强制调解，不得以判压调，也不得以调解拖延办案。诉讼调解应当严格按照法律规定的程序进行，调解协议内容应当合法，不得违反法律、行政法规的禁止性规定，不得侵害国家、社会公共利益或者他人的合法权益。民事诉讼过程中，调解可以在任何一个阶段进行，法院不得以调审分离拒绝当事人进行调解的正当请求。人民法院可以邀请人民陪审员以及其他具有专门知识或者特定社会经验，有利于调解的组织或者人员协助调解工作。当事人达成的调解协议，超出当事人诉讼请求范围的，只要不违反法律、行政法规的禁止性规定，不侵害国家、社会公共利益或者他人合法权益，人民法院审查后可以依据调解协议内容制作调解书。
八、推进人民法庭便民建设，通过巡回流动办案等方式审理涉及消费者、旅游者权益等案件
基层人民法庭可以根据本地实际情况，在旅游风景区、集贸市场等涉及旅游者、消费者合法权益及其他事关人民群众切身利益的纠纷易发地点，定期或不定期的巡回流动办案，就地立案、就地审理，当即调解、当庭结案。要努力提高当庭结案率，及时化解社会矛盾纠纷，依法保护当事人合法权益，提高法制宣传教育的实效，维护正常的市场秩序。
九、对涉诉群众在民事、行政诉讼中的诉讼权利和义务以及申请执行等行为进行指导，使群众正确适用法律保护自身权益
加强对当事人的诉讼指导，是方便群众诉讼，充分保障当事人正确行使诉讼权利的重要措施。各级人民法院要印制诉讼费收费标准、案件审理期限、举证规则、诉讼风险等诉讼指导宣传材料，依法告知当事人的诉讼权利和义务，以及诉讼中所必须的文书格式、要求等。要告知法院内部审判机构设置、职责分工等情况，方便当事人参与诉讼活动。要严格依照程序法的有关规定，杜绝借指导、提供咨询等名义，不当干涉当事人行使诉讼权利。
十、向涉诉群众提示诉讼请求不当、丧失诉讼时效、举证超过时限、拒不执行等方面的法律风险，减少涉诉群众不必要的损失
各级人民法院要通过法律风险提示，指导涉诉群众避免因不清楚涉诉的法律风险而产生的损失，保护涉诉群众的利益。法律风险提示适用于刑事、民事、行政等各类案件。适用于诉讼的立案、审判、审判监督、执行等各个阶段。适用于各级人民法院，包括普通法院和各类专门法院。法律风险提示应当向涉诉群众明确提示有关诉讼的主要法律法规、司法解释的规定；提示可能存在的诉讼请求不当、丧失诉讼时效、举证超过时限、拒不执行等方面的法律风险以及可能的法律后果。
各级人民法院应当在立案大厅等便于群众查阅的场所公示、配置法律风险提示书，必要时，相关诉讼阶段的承办人员应当对案件当事人提示相关诉讼阶段可能存在的法律风险。法律风险提示必须严格以法律、司法解释、有关文件规定为依据。
十一、严格执行刑事诉讼法，切实纠防超期羁押，保障被告人合法权益
各级人民法院要按照最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于严格执行刑事诉讼法，切实纠防超期羁押的通知》的要求，严格依照刑事诉讼法的规定审判案件，有罪依法判刑，无罪依法放人，杜绝对被告人超期羁押现象。对于确实因客观原因无法结案的，要依法及时变更强制措施，并将变更强制措施的情况及时通报公安机关、检察机关。对于事实不清、证据不足，不能认定被告人有罪的，要坚决依法宣告无罪，避免出现反复发回重审，导致被告人超期羁押的情况。
各级人民法院要坚持清理超审限案件周报制度，最高人民法院要定期将各地超审限案件清理情况予以通报。对于故意违反审限制度规定，造成案件超审限，导致被告人超期羁押的，要按照有关规定，追究有关人员的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
十二、加强对进城务工人员维护自身合法权益案件的审判，制裁职业中介机构欺诈行为和用工单位拖欠工资行为
保障进城务工人员的合法权益，促进劳动用工制度的完善，维护劳动市场的正常秩序，事关增加农民收入和维护城市稳定。各级人民法院对于属于劳动法调整范围的劳动争议纠纷案件，要依法快立案、快审判、快执行，及时保护当事人的合法权益。对于不属于劳动法调整范围的务工人员与用工单位之间依法应当由人民法院管辖的民事纠纷，要及时受理，并在准确界定民事法律关系的基础上作出公正裁判。人民法院在审判过程中，发现职业中介机构存在欺诈或者用人单位拖欠工资的违法行为，要积极向有关部门提出司法建议，予以制裁。
十三、依法审理行政案件，为行政机关整治地区封锁和部门行业垄断行为提供司法保障
各级人民法院要依法保护公民、法人和其他组织的诉权，促进行政机关依法行政，克服地方保护主义。对涉及行政机关整治地区封锁和部门行业垄断的案件加快审理，及时结案，防止违法行为者利用诉讼程序阻挠行政机关依法行政。
各级人民法院受理涉及地区封锁和行业垄断的重大案件，应当及时向当地党委和人大报告，与当地政府沟通，争取支持。对于被诉具体行政行为依据的规范性文件，只要违反国家法律法规的有关规定，人民法院在审理行政案件时不予适用。在审理案件过程中，发现行政机关在整治地区封锁和部门行业垄断中有违法行为或者不规范的行为，在依法裁判的同时要及时向有关部门提出司法建议。
十四、切实执行诉讼费减、免、缓制度，确保经济确有困难的当事人打得起官司
人民法院对经济确有困难的当事人予以司法救助，可以确保当事人依法平等行使诉讼权利，平等享有国家司法资源，体现社会主义司法制度优越性，维护当事人的合法权益。
各级人民法院要按照《关于对确有困难的当事人予以司法救助的规定》，对于符合救助条件的当事人切实给予救助。凡是由司法行政部门已给予法律援助的，人民法院也应给予司法救助。要严格掌握救助标准，严格审批程序，既要保证经济确有困难的当事人得到救助，又要防止随意降低标准，杜绝不属救助对象的当事人得到救助，严禁借司法救助搞不正之风，确保司法救助真正发挥作用。
十五、依法提供法律援助，保障当事人诉讼权利，维护司法公正
在诉讼过程中保障经济困难的公民获得必要的法律援助，能够充分行使诉讼权利，是人民法院必须履行的职责。对于被告人是盲、聋、哑人或者限制行为能力的人，开庭审理时不满１８周岁的未成年人，可能被判处死刑的人，没有委托辩护人的，人民法院应当为其指定辩护人。对于被告人符合当地政府规定的经济困难标准或者本人确无经济来源的，被告人家庭经济状况无法查明，且其家属经多次劝说仍不愿为其承担辩护律师费用或者共同犯罪案件中其他被告人已委托辩护人的，被告人具有外国国籍的，案件有重大社会影响的，在没有委托辩护人的情形下，人民法院认为起诉意见和移送的案件证据材料可能影响正确定罪量刑的，可以为其指定辩护人。
人民法院对于法律援助机构决定提供法律援助的民事案件，经审查认为符合司法救助条件的，可以先行对受援人作出缓收案件受理费及其他诉讼费的司法救助决定，待案件审结后再根据案件的具体情况决定对受法律援助当事人一方诉讼费的减免。
十六、建立保护债权人利益的执行收费制度
各级人民法院要规范执行收费，严禁各地自行提高收费标准，坚决杜绝执行乱收费，减轻当事人的负担。申请执行时不预交执行费，待执行款项到位后扣除。执行中的实际支出费由申请执行人预交，但应在每次需要实际支出费用时预交，而不是执行立案时预交。实际支出费应当按照《人民法院诉讼收费办法补充规定》第二条第二款的规定收取，不得变相增加收费项目或者改变收费标准。要规范执行费用的支出手续，支出项目必须有相关的票据存档备查。结案时，执行人员应当出具费用结算书和有关凭证，由申请执行人和被执行人确认。当事人对执行费用的数额和计算方法有异议的，可以向执行法院申请复议。申请执行人民法院发放债权凭证的，不再收取申请执行费。
十七、加强对人民调解组织的指导，提高人民调解工作质量
加强对人民调解组织的指导，提高人民调解工作的质量，是多渠道解决矛盾纠纷的一个重要环节。人民法院要按照最高人民法院、司法部《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》和最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的若干规定》的精神，加强对新情况、新问题的调查研究，进一步研究完善衔接诉讼调解和人民调解的工作方式，注意引导群众重视人民调解的作用，积极以简捷经济的方式化解矛盾纠纷。要积极配合当地司法行政部门，采取多种方式、多种途径，对人民调解员进行业务培训，提高人民调解员的法律知识水平和调解纠纷的技巧。
基层人民法院及其人民法庭可以配合司法行政部门，以举办培训班、座谈会等方式对人民调解员进行培训，或者组织旁听案件审判，把指导人民调解的工作具体化，不断提高人民调解工作的水平。
十八、进一步加强少年法庭建设，保护未成年人的合法权益
各级人民法院要进一步加强未成年人案件审判工作，保护涉案未成年人的合法权益，确保未成年人刑事案件的审判取得良好法律效果和社会效果。要按照最高人民法院《关于审理未成年人刑事案件的若干规定》第六条规定的要求，结合本地具体情况，尽快建立少年法庭或者确定专人办理未成年人刑事案件。要将少年法庭工作列为人民法院重要日常工作之一。对少年法庭工作遇到的困难和问题应及时加以研究解决，确保少年法庭工作正常开展。
开庭审理未成年人刑事案件，应当通知其法定代理人出庭，并保障法定代理人充分行使诉讼权利。开庭审理前，必须就开庭程序等事项向未成年被告人做详细介绍。开庭审理时应当充分听取未成年被告人对被指控事实、证据及对自己行为性质的意见，保障未成年被告人行使各项诉讼权利。对不构成犯罪的未成年人应当宣告无罪并当庭释放。对构成犯罪的未成年人应当依法从轻、减轻处罚。审判未成年人案件，不得对外公开未成年被告人的姓名、住址、肖像及其他可能推断出该未成年人情况的各种资料。未成年证人一般可不出庭作证。少年法庭开展工作必须立足审判，以审判为中心适度延伸，要遵循法制原则开展各项探索和制度创新。
十九、加强对妇女、儿童人身权益的保护，依法审判家庭暴力引起的刑事和民事案件
各级人民法院要充分发挥审判职能作用，加大对家庭暴力引起的侵犯妇女儿童合法权益犯罪的打击惩处力度。要及时受理因家庭暴力引起的婚姻家庭民事案件，防止矛盾纠纷激化。在审理涉及婚姻家庭、赡养、继承、抚养、扶养、收养等民事案件时，对家庭暴力的受侵害方的合法权益，要依法充分予以保护和照顾。
二十、加强对涉农案件的审理，打击和制裁坑农、害农行为，保护农民权益
各级人民法院要通过加强对涉农案件的审理，打击和制裁坑农、害农行为，坚持保护农村集体经济组织利益和保护农民利益的完整统一，保障和稳定党的农村政策，依法促进农业和农村经济的发展。要依法及时审理涉及“乱收费、乱罚款、乱摊派”的行政案件，减轻农民负担。依法审理农村山林、土地承包合同纠纷案件。依法保护土地承包关系，鼓励延长土地承包，制止随意提高土地承包费和收回土地高价发包等行为，保障国家土地政策的连续性。要审理好农副产品买卖合同纠纷案件，从维护合同的法律效力出发，依法制裁随意侵犯农民合法权益的行为。及时审理生产销售假冒伪劣种子、化肥、农药等坑农害农案件，充分保护农民的合法权益。
二十一、规范司法解释制定程序，确保法律正确实施
各级人民法院要及时总结审判经验，提出司法解释立项建议。对于关系人民群众切身利益的司法解释在发布前，应当采取座谈会、听证会等多种形式，听取方方面面的意见。也可以将司法解释草案在人民法院报、中国法院网等全国性新闻媒体、网络上登载，广泛征求各有关单位和人员的意见。在起草司法解释过程中，应当进行深入的调查研究工作，广泛听取各级人民法院及审判人员的意见，特别是中级人民法院和基层人民法院的意见，增强司法解释制定工作的民主性和透明度，提高司法解释的质量。
二十二、全面落实公开审判制度，方便人民群众旁听案件审判
要认真贯彻最高人民法院《关于严格执行公开审判制度的若干规定》的要求，切实落实公开审判制度。人民法院要把树立司法文明形象和提升司法权威结合起来，使人民群众进一步增强对司法工作的信任和支持。
人民法院公开审判的案件，应当在开庭三日前公告当事人姓名、案由和开庭的时间、地点，群众可凭身份证领取旁听证旁听案件审理。要依照相关规定规范旁听证的发放条件和发放办法。严肃法庭纪律，保持审判人员的良好形象，体现司法文明和司法权威。判决必须公开宣告，继续完善公开宣判和判决公开的形式。加强人民法院的审判法庭建设，改善工作条件，尽最大可能方便人民群众旁听审判。
二十三、加强法官职业行为约束，规范法官和律师在诉讼活动中的关系，确保司法公正
加强对法官和律师在诉讼活动中的职业行为约束，可以有效防止和消除当事人及社会公众对司法公正产生或者可能产生的猜疑。法官应当严格依法办案，自觉抵制案件当事人及其委托的律师利用各种社会关系、以各种方式对案件的审理施加不正当的影响，严格依法办案。法官不得在非工作时间、非工作场所私下会见案件一方当事人及其律师。法官不得违反规定为案件当事人推荐、介绍律师作为其代理人、辩护人，不得为律师介绍代理、辩护等法律服务业务。对于法官有妨碍司法公正行为的，有关人民法院应当视其情节，按照有关法律、法规或规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
