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行政执法效能评议指标体系与方法研究

吕振军

内容摘要：
行政执法是实现政府职能的基本手段之一，行政执法效果关乎建设法治政府的成败。明确行政执法效果评议的主要内容，建立科学的评议指标，总结并改进评议方法，对于行政机关客观评价其行政执法行为的社会效果，推进政府法治建设的有序进行具有非常重要的意义。
关键词：行政执法 效果评议 指标 方法

中国加入WTO和社会主义市场经济的发展必然对政府行政执法水平提出更高的要求。行政执法效果评议就是依据一定的指标、标准、程序和方法，对行政执法的社会效果进行实事求是、客观公正的评议。评议结果一方面作为行政主体矫正和改进行政执法行为的依据，另一方面可以作为评价对象绩效的主要内容并对评价对象产生有效的激励和约束。然而，到目前为止，鲜见相关方面的系统研究。
一、行政执法效果的内涵和操作定义
任何一个概念要想具有学术使用价值，一个重要的前提是有其相对明确的内涵和外延。在社会科学中，一个概念的提出和运用，首要的任务是给出其概念定义（conceptual definition），即此概念包含哪些方面的基本特性（essential qualities）。所谓效果是指由某种力量、做法或因素产生的影响或结果。行政执法效果是指行政主体的行政执法行为对行政相对人产生的影响，这种影响包括积极影响与消极影响。行政执法效果是表征行政执法机关和行政相对人之间行政法律关系的综合考评。一般来讲，行政执法效果好说明两者之间的关系比较协调，国家能够低成本地实现管理职能；反之，则说明两者的关系相对紧张，国家管理成本较高。行政执法的效果应该是双向的，即行政执法行为所产生的效果既会对行政执法机关产生影响，亦会对行政相对人产生影响。但是出于研究方便，本文仅选取行政相对人作为参照系来探讨行政执法效果评价指标体系构建。因此，行政执法效果可以认为是行政相对人对行政执法行为在心理上的反应，是反映行政相对人对行政执法认知状况的综合考评。所以，从心理学角度来看，行政执法效果包括行政相对人对行政执法知识的了解程度，行政相对人对行政执法的认可程度以及行政相对人对行政执法行为的满意程度三个维度。
所谓一个概念的操作定义，就是设计一组指标来度量或测量这一概念。行政执法效果是一个抽象的概念，要真正测量它，必须把它具体化为一系列指标（indicators）。操作定义就是这一具体化过程。操作定义以概念定义为基础。概念定义对概念的基本特性（essential qualities）即所包含的维度作出规定。操作定义在概念定义的框架下，对概念每一维度的含义进行具体化，或可操作化（operationalization）。通常，为了保证测量的效度(validity)和信度（reliability），对维度的测量都采用多题项量表（multiple-item scales）。为了对此进行说明，本文在开篇就将研究成果展示如下表。

序号 一级指标 二级指标 三级指标 量化分
1 了解度 对行政执法依据的了解度 对执法依据名称的了解度 2
2 对执法依据的形式渊源的了解度 1
3 对行政执法主体的了解度 1
4 对行政执法程序的了解度 对行政执法各种期限的了解度 2
5 对行政执法过程中程序性权利的了解度 2
6 对行政执法实体内容的了解度 1
7 认可度 对行政执法主体是否适格的认可度 行政执法主体是否适格 1
8 行政执法人员是否持证上岗 1
9 对行政执法适用依据是否恰当的认可度 1
10 对行政执法的事实依据是否清楚的认可度 事实是否清楚 1
11 证据是否确凿 1
12 对行政执法是否依程序作出的认可度 违反法定程序 3
13 滥用行政执法权力 3
14 满意度 对执法人员语言及态度的满意度 语言是否规范、文明 1
15 态度是否端正 1
16 对执法人员自由裁量的满意度 行政执法的自由裁量是否合理 3
17 行政执法人员执法过程中是否采纳了
当事人合法、合理的意见 1
18 对执法公平性的满意度 同样情形下执法人员是否采用了同样的执法尺度 2
19 对执法效率的满意度 行政执法是否及时 1
20 对执法依据更新及时与否的满意度 执法依据更新的及时性 3
21 执法依据公开方式渠道的多样化 1
22 信访、复议提起率 2
23 行政诉讼败诉率 3
二、行政执法效果评议的主要内容
在进行行政执法效果评议前首先应当明确以下问题：
一是评议主体。评议主体是对行政执法行为进行评议的个人、企事业单位、社会团体和某些政府部门。传统的评议主要上级对下级的单向评议，其评议结果免不了带有上级行政机关的主观臆断和“父子情节”，缺乏对实际工作的指导意义。行政执法是行政主体作出的影响行政相对人权利义务的具体行政行为，其是否有效果显然应当主要由行政相对人来评议。另外，某些行政机关如监察部门也可以参加对行政执法行为效果的评议。
二是评议对象。评议对象都是行政主体，即能够以自己的名义实施国家行政管理职能并承担法律责任的国家行政机关和社会组织。行政执法效果评议主要是对具有行政执法权的政府及其部门进行的，而不是针对具体人员的评议。当然，具体人员由于代表政府和部门行使国家行政管理职权，个人的行为给评议者造成的不良印象有可能强化、抵消、掩盖、扭曲对该级政府及其部门的整体评价，造成评议误差。因此，评议主体必须达到一定的数量和代表性，并尽可能消除偶然的评议误差。
三是评议标准。对于行政执法效果的评议标准主要是规范行政主体行政执法行为的法规与政策。
四是评议重点。评议重点应当是行政执法行为。主要考察行为的合法性、合理性。对于行政执法效果的评议不仅仅是对行政执法行为的合法性与合规性的评议，还包括行政执法合理性的评议，没有对行政执法合理性的评议就不会有行政执法行为的改进。显然，这里的评议已经超出了对行政执法行为本身的评议。
五是评议指标。评议指标是人为设定的一种量化行政行为效果的标准。与评议指标不同，评议标准主要是指行政执法行为所依据的法律、法规、政策等形式渊源。评议指标的科学与否将直接决定评议本身的效果，是评议当中最难把握的内容。
三、行政执法效果的评价指标体系的构成
评议指标体系是指由若干个相互联系的评议指标组成的有机整体。它可以全面、系统、科学和准确地反映一定时期内行政执法效果的变化特征和发展规律。评议指标体系作为一个系统，其结构和组成要素的科学组合会直接影响系统功能的发挥。
评议指标体系作为一个系统，根据其组成要素的性质、功能等可能有不同的分类，每一个分类都可以组成一个结构不同的评价指标体系。
行政执法行为效果评议的内容确定之后，关键就是评价指标体系的构建。指标是测评的工具，是反映测评对象属性的指示标志。指标体系，则是根据测评目标和测评内容的要求，构建的一组相关指标，据以搜集测评对象的有关信息资料，能够综合反映测评对象的基本面貌、素质和水平。
　　家庭是社会组成的最小单元，每一个家庭的和睦都反应也影响着社会大家庭的发展。而婚姻，作为一切家庭亲属关系的源泉，维系这家庭关系的基础。随着离婚率不断攀升，婚姻保卫战的枪声亦此起彼伏。此时单纯的道德调整无法满足当事人对于夫妻忠实的要求，夫妻忠诚协议应运而生，这也折射出现代男女保护自己婚姻权益的意识明显增强。但是至今为止，对于夫妻忠诚协议的效力问题，学术界仍然没有达成一致的意见。

　　一、夫妻忠诚协议的概念和特点

　　（一）夫妻忠诚协议的概念

　　忠诚协议这一称呼，是媒体使用的名词，并非法律术语，因此其并不严谨。忠诚协议，通常是指以维持男女间的感情为目的所签订的，主要内容表现为男女各方应忠于双方的感情或维系双方的关系，若一方背叛双方的感情或关系时，应向对方承担某种责任。约定责任的常见形式是支付赔偿金或者财务，也有约定违约方应当自杀、自残的，后一种约定是违法的，当然无效，因此不予讨论。根据双方当事人之间的关系的不同，忠诚协议又分为几类，包括夫妻之间为维持夫妻感情而协商达成的夫妻忠诚协议；恋人之间为了维持恋爱关系或达到结婚目的而协商达成的恋人忠诚协议；当事人为了维持不正当的两性关系而达成的忠诚协议。为了维持不正当的两性关系而达成的终成协议，由于内容既违反法律又违背社会公共利益，是无效的；对于恋人之间的忠诚协议，通常也认为其违背了婚姻自由的原则，而认定为无效；而对于夫妻忠诚协议，则存在着较多的争议，本文在此仅讨论夫妻忠诚协议的相关问题。

　　综上，夫妻忠诚协议是指，夫妻双方在婚前或者婚后在平等协商的基础上约定的，两人要对家庭、配偶、子女等有道德感和责任感，同时规定违背约定时承担支付赔偿金或财务等责任。

　　（二）夫妻忠诚协议的效力特点

　　首先，夫妻忠诚协议效力开始的时间，区别于普通的民间协议在协议签订的时即开始发生效力。它的特点在于，协议常常是在婚前签订的，但是协议的生效常常是以婚姻关系的成立为有效要件的，也就是说，只有到结婚以后才能发生效力；如果没有结婚，即使一方出现了有违忠诚协议的行为，“夫妻忠诚协议”也不产生法律效力。由此衍伸到协议对主体的约束，即只对具有夫妻身份关系的二人产生约束力，婚前，恋人之间是否忠诚于对方受道德规范调整，不属于法律的调整范围。

　　其次，从协议发挥效力的具体内容来看。首先协议中被要求赔偿的对象只是有过错的一方，也就是说，赔偿要求者不能向婚姻关系以外的其他人提出，如“第三者”，“宾馆”，甚至配偶的其他家庭成员追究赔偿责任。另外，夫妻忠诚协议大多数都规定：若一方出现对另一方的不忠行为，将向对方给付一定数额的金钱作为赔偿；或在离婚时，过错方不分或者少分共同财产。

　　再次，从协议效力的法律性来看。目前夫妻忠诚协议的效力并没有明确受到法律的保护。一方面对于夫妻忠诚协议本身的存在在社会中就已经引起了广泛的争论，有人认为它损害了婚姻本身的美好，使婚姻变得更加的利益化、商业化；有人认为它侵害了婚姻主体的很多不可剥夺的权利。另一方面，国家也没有具体的法律法规来规范夫妻忠诚协议的设立和生效以及违背的惩罚措施，而目前很多针对夫妻忠诚协议的审判中，只是依据具体的依据以及法官的主观裁定。这一切都造成了夫妻忠诚协议的约束效力低下。我国公证界对这种“忠诚协议”的态度也是非常谨慎的，大多公证机构对此类“忠诚协议”的公证申请一般是拒绝受理的。

　　二、夫妻忠诚协议之效力争论

　　现实生活中夫妻一方破坏协议，出现婚外情的案件时有发生 那么，忠诚协议是否有法律效力法院能否将这份协议作为判决的直接根据? 学者对此存有很大的争议，有的认为该协议有效，有的认为无效;法院对此类案件的处理也是有的案件支持，有的案件不支持，迄今为止尚未形成一致的见解。

　　（一）无效说

　　无效说即否认“夫妻忠诚协议”的效力，理由主要有以下几点：

　　1、夫妻相互忠实属于道德的调整范畴，法律不应当介入。法律与道德调整的范围是不同的，其作用也是不同的。道德，是人们对自己思想和行为的一种较高的要求，要靠人们的自觉遵守而非强制，出现了道德问题通过自我修养、舆论压力等方法给予改进。而法律，则是人们行为的最低标准，具有强制性，只要行为人进行了违法行为，就可能要承担相应的法律责任。但是《婚姻法》第四条规定的“夫妻应当互相忠实”，只是价值提倡，只是属于道德领域调整的。所以，除了《婚姻法》第四十六条明确规定的请求损害赔偿情形（如重婚、有配偶者与他人同居的行为）外，“夫妻忠诚协议”中不忠赔偿的约定是无效的，否则，法律就过于侵犯了人们的私生活，调整了本应由道德调整的领域。

　　2、忠诚协议不属于财产约定的范围，法律不允许通过协议来设定人身关系 我国现行法律明确规定了婚姻自由原则和人身权法定原则，忠诚协议限制了当事人的人身权利; 婚姻的效力不是依据契约而发生的，所以婚姻当事人不能事先约定违约金。

　　3、如果承认忠诚协议的效力，那么在调查核实离婚案件的过程中可能会侵犯第三人的隐私权; 承认该效力还鼓励了其他婚姻当事人缔结这样一个协议拴住对方，这样反而使得建立在纯洁爱情和相互信任基础上的婚姻变质，使婚姻关系不再和睦。

　　（二）有效说

　　有效说承认夫妻忠诚协议的效力，理由如下：

　　1、忠诚协议属于契约，因为婚姻事实上可以推定为特定男女当事人之间存在的一种契约，互相忠诚则属于双方当事人之间当然的义务 夫妻忠诚协议就是两个具有完全民事行为能力的人意思表示真实一致，自愿增设了关于身份关系的违约责任条款，没有违反法律强制性规定并且符合合同的有效要件，应当受到法律的保护。

　　2、婚姻法是私法，应当贯彻私法自治原则，法不禁止即自由。既然我国《婚姻法》没有明确禁止夫妻就忠诚问题进行约定，那么当事人做出的基于平等真实意愿又未损害他人利益否定破坏善良风俗的约定就应当是被法所接受的。

　　（三）夫妻忠诚协议效力之我见

　　随着离婚率的不断升高，婚姻双方对婚姻的不安全感也在不断攀升，单纯的道德调整已经无法满足当事人对于夫妻应当相互忠实相互帮助，维护和睦文明的婚姻家庭关系的要求，限制忠诚的条件已经从感情发展到了经济权利等方面，赋予夫妻忠诚协议以法律效力是大势所趋。夫妻忠诚协议要想在实践中发挥其应有的作用，就必须得到法律的完全承认，然而这一目标却相距甚远，这主要是由于夫妻忠诚协议本身的局限性引起的，即其内容与现有的某些法律相悖。

　　1、忠诚协议是当事人的合意，法律应认可其效力。依据中华人民共和国合同法( 以下简称合同法) 第2条的规定: 合同是指平等主体的自然人法人其他组织之间设立变更终止民事权利义务关系的协议 显然，忠诚协议的缔结实际上正是夫妻间就私生活订立合同的体现 换言之，只要忠诚协议是双方在平等自愿未受任何胁迫的前提下做出的真实意思表示，且内容没有违反法律的禁止性规定，也不损害他人和社会公共利益，符合合同法规定的全部生效要件，就应当受到法律的保护。

　　2、忠诚义务规定的道德内容属于法律的调整范围。夫妻忠诚协议中常常约定许多道德内容，比如婚后夫妻应互敬互爱，要承担起对家庭的责任不得与他人发生性行为等等，但是这并不能排除法律对该协议进行调整 法律往往是道德的底线，它不会直接规定一些较高的道德义务，比如一旦双方结为夫妻就要相亲相爱 ，但是法律并不禁止婚姻当事人通过忠诚协议将较高的道德要求上升为法律义务 只要夫妻双方订立的 忠诚协议不违反我国的强行性法律的和公序良俗的规定，法律就会对他们约定的内容加以保护。如果这种自由的契约得不到保护，不就意味着其他所有以道德义务为内容的契约都不具法律效力了吗?事实上，我国现行法律法规中已有很多条文渗透着道德义务。

　　3、认定忠诚协议有效符合婚姻法的立法精神。婚姻法第 条规定: 夫妻应当互相忠实，互相尊重 家庭成员间应当敬老爱幼，互相帮助，维护平等和睦文明的婚姻家庭关系 显然婚姻法更加注重家庭的稳定性，而忠诚协议实际上正是对抽象的夫妻权利义务的具体化，通过将隐性的道德义务上升为显性的法律义务来约束当事人，既有利于增强夫妻双方的责任感，又有利于维系婚姻关系的稳定 尽管婚姻法规定了夫妻应当相互忠实，但是当一方违反了该规定时，另一方却不能单独以 违反忠实义务为由提起诉讼，因为中华人民共和国民事诉讼法规定: 起诉要有具体的诉讼请求事实和理由 忠诚协议使原则性的忠实义务具有了可诉性，若一方违背了这一义务，就要承担违约责任。