宪法的适应性问题研究
四川省司法厅 谢维雁
宪法的适应性，一是指宪 法的内容必须准确地反映一定的社会关系，而不能和现实需要脱节。〔1〕二是指宪法所具有的通过自身的应变方式使宪法的内容适应政治、经济、文化等各方面变化以及宪法以其国家强制力对法律、行为合宪的能力。宪法的适应性，揭示了宪法与社会现实之间的一致性和统一性。宪法是国家的根本大法，它调整的是国家根本性或全局性的问题，而且对根本性或全局性问题“作非常原则性的规定”，〔2〕这决定了宪法比一般法律能在更大程度上承受政治、经济、文化等各方面的变化，即宪法具有更大的适应性。宪法的适应性是宪法的生命。马克思在谈到拿破仑法典时说，“这一法典一旦不再适应社会关系，它就会成为一叠不值钱的废纸。”〔3〕这也适合于宪法。列宁也认为宪法应具有适应性，“当法律同现实脱节的时候，宪法是虚假的；当它们是一致的时候，宪法便不是虚假的。”〔4〕他还认为宪法是阶级力量对比关系的反映，“某一时期的成文的宪法，在本质上是现实的、真正的宪法，是和力量的对比没有分歧的。”〔5〕然而，在我国宪法的适应性并未引起学界的足够重视，制宪和修宪都存在不重视宪法适应性问题的倾向。本文拟就宪法适应性作粗浅探讨。
一
宪法适应性是宪法持续有效的逻辑依据。
美国1787年宪法宣称：“我们合众国人民，……制定和确立本宪法。”若干年后，有人认为，200年前那一代人的独立主权中并不包括着可以把自己的价值强加给后代的权利；他们的道德原则也并不必然就是我们的道德原则；他们曾经作出的同意也许对我们却没有强制力。从而提出了责难：“建国之父们的宪法就是我们的宪法吗？他们的社会契约就是我们的社会契约吗？”〔6〕这是至今仍未解决的问题，即：“前人”制定的宪法对“后人”一定有约束力吗？如果回答是肯定的，那么其依据是什么呢？对前一问题，有两种意见，一种意见是，“前人”的价值观念与权利是无限的，对他们的子孙后代同样有效。无疑这只是理想，仅存在于早期起草《人权宣言》、《独立宣言》的革命家的思想中。托马斯·杰斐逊持另一种意见，即“后人”没有遵守“前人”制定的宪法的义务，〔7〕建议“宪法应于19年后自行终止”，〔8〕主张宪法每20年重新修改一次，〔9〕以使新修改的宪法对“后人”产生约束力。杰斐逊最早注意到宪法与不断变化的人民意志之间的冲突，提出了解决办法，在宪政史上具有重要的意义。但他的主张有缺陷，第一，仍不能避免在宪法有效施行的20年内“前人”的意志与未参与制（修）宪的“后人”的意志相冲突或不一致，即使是制（修）宪的“前人”的意志，在20年内也可能发生大的变化，以致与原宪法代表的意志不一致。第二，20年后宪法所代表的“前人”意志可能仍然与“后人”的意志一致，则宪法无必要修改。第三，20年重修一次宪法，将严重损害宪法稳定性并危及宪法权威性。好在杰斐逊并未认真，在1789年之后的第19年里，他并未将宪法看作是自行失效的东西，他认为自己仍受保持、保护和捍卫宪法这一誓言的约束，而且充满信心地使之付诸实施。〔10〕中国也存在经过一段时间后重新修宪的主张，毛泽东在54年制宪时说：“我们的这个宪法是社会主义类型的宪法，但还不是完全社会主义的宪法，它是一个过渡时期的宪法。”〔11〕过渡时期多长呢？“大概是三个五年计划，即十五年左右”， 〔12〕这部宪法也就大概管十五年。“宪法制定的时候就被确定为过渡性宪法，被作为推进建设社会主义的手段。一旦社会主义建成，宪法的使命就完成了，就要被完全的 宪法所取代。”〔13〕但，75年修宪却不是因为过渡时期结束，而是因为毛泽东想早日结束“这场看来是不幸的革命”，“想通过九大来达到‘天下大治’，结束文化大革命。于是需要制定一部全新的宪法”。〔14〕1956年即已基本完成社会主义改造，在以后长达19年中五四宪法仍有约束力吗？
杰斐逊、毛泽东均未解决宪法持续有效的依据问题。笔者认为，宪法的适应性理论正是宪法持续有效的理论依据。
首先，宪法的适应性，使宪法具有能动的应变方式，适时根据社会变化作出反应，保证宪法与社会现实始终保持相对一致，这是“前人”制定的宪法对“后人”仍有约束力的重要前提。其次，宪法的适应性使宪法体现了“后人”的意志。宪法对社会变化所作出的适时反应，是现世人们意志的凝结。与社会现实保持一致的“前人”的意志被保留了下来，不一致的逐渐被修正或淘汰，“前人”的意志在这个过程中逐渐转化成了“后人”的意志。这是“前人”的宪法对“后人”仍有约束力的根本原因。宪法随社会现实不断发展，“后人”完全可以利用这套适应性机制去发展出他们自己的宪法制度，而不须修改或重新制定宪法。再次，宪法的适应性反映了宪法不断发展的过程，宪法的适应性机制就是宪法的发展机制。
但是，宪法的适应性机制发挥作用是有条件的。一个国家阶级力量对比关系、基本政治结构发生了根本性变化，原有宪法架构与社会现实发生彻底“位移”，宪法的适应性机制不能发生任何作用，全面修宪或重新制宪就成为必要。因此，宪法适应性具有相对性，阶级力量对比关系和基本政治结构不发生根本性变化，是宪法适应性机制发挥作用的前提条件。
二
宪法的适应性是宪法权威得以确立并有效延续的基本前提和保障。
宪法具有最高权威，是现代国家的标志。宪法的权威性，意味着，1、宪法是最高的法，任何法律、法规、行政命令都不能与之相抵触；2、宪法高于政治，一切政治活动都须在宪法规定范围内进行；3、宪法在道义上具有最高地位。宪法的权威性即宪法至上。我国现行宪法在序言中明确规定自身“具有最高法律效力”， 〔15〕肯定了宪法至上原则。〔16〕宪法权威的根源有二，其一是宪法的民主本质，即宪法必须是民主的法律化和制度化，宪法须体现多数人的意志，宪法具有最高权威，实则是民主——多数人的意志至上的逻辑结论。其二是宪法的适应性。（一）宪法准确反映社会现实，是宪法权威的基础。（二）宪法通过自身的应变手段，使自己具备适应社会现实不断变化的能力，保证宪法与社会现实一致，使宪法具有科学性和真实性，是宪法权威保持连续效力的根据。（三）宪法以其国家强制力使法律和行为合宪，这是宪法权威得以维持的保障。
宪法权威对宪法的适应性也产生极重要的影响。首先，保证宪法具有极大权威是宪法适应性的逻辑起点。宪法不具有权威，则宪法适应性及运作机制失去存在的必要。其次，宪法权威是宪法适应性机制发挥作用的保证。宪法没有权威，则宪法的各种应变手段也没有权威，最终失去保证宪法与社会现实达成一致的功能。再次，宪法权威制约宪法适应性机制作用的发生。第一，宪法具有极大权威，使宪法的适应性机制的应变不能轻易实现，这也叫“宪法不变”原则，如各国对宪法修改、宪法解释、宪法诉讼等都规定有严格的程序。第二，宪法具有极大权威，要求宪法适应性及应变手段必须规范化，且有宪法上的依据。第三，宪法适应性以不影响宪法权威为条件。
三
宪法具有适应性是宪法法律性的必然结果。
宪法首要的是作为法律而存在。宪法的法律性意味着，第一，宪法和法律一样，都是强制性规范，宪法强制法律及行为合宪。第二，宪法必须由一定的机关加以适用，适用宪法的机关须享有宪法解释权，解释宪法是适用宪法的前提。第三，违宪者必须承担违宪责任，接受宪法制裁，违宪的法律无效。第四，宪法作为一切社会主体必须遵守的行为规范，具有直接适用性，即宪法既是个体为维护或增进权益的辩护理由，也是法院进行裁决的直接依据。宪法的法律性是宪政制度的价值所在。
对宪法法律性的认识及其实践是现代法治社会的起点。早期的人们将自然法视为人们观念中的宪法，而宪法则是人们观念中自然法的法律化、条文化。〔17〕1803年前的美国宪法不是作为法律被适用着的，而是作为“神物”被供奉着的。〔18〕美国宪法制定初期存在宪法崇拜。〔19〕1803年，大法官约翰·马歇尔通过马伯里诉麦迪逊一案的判决把美国宪法变成了一部真正可以适用的法律，宪法具有了法律性。正如一位美国大法官说的那样，“我们在宪法下面。但是，被称之为宪法的是法官叫做宪法的法。”〔20〕此后，宪法的法律性受到人们普遍重视。20世纪，对宪法法律性的认识和实践有了很大进展，1920年奥地利首创宪法法院，捷克和西班牙也建立了类似的宪法审判机构。1946年，法国设置宪法委员会。目前，设立宪法法院的国家达26个，通过最高法院的行使宪法法院职能的国家有14个。〔21〕值得一提的是，1989—1991年苏联、中东欧国家发生剧变后，大多设立了宪法法院，并将设立宪法法院作为走向法治的标志。〔22〕这些宪法法院的共同使命，就是通过行使司法性质的国家权力使宪法成为宪法。〔23〕宪法的司法化使宪法的法律性得以张扬。在我国，宪法学者也认识到了宪法应当具有法律的一般性质，〔24〕但我国宪政实践中，宪法的法律性长期未受到足够重视，甚至存在宪法“非法化”倾向。主要体现在：第一，目前我国宪法仅限于在立法方面通过“依据中华人民共和国宪法……，制定本法”所表现出来的对法律的适用性，不存在直接适用性。〔25〕第二，现行宪法规定了适用宪法的机关——宪法监督及宪法解释机关（全国人大及其常委会），但全国人大及其常委会的性质及工作方式使之不能担当适用宪法之重任。〔26〕第三，最高人民法院早在1955年的一个复函中规定，各级人民法院的判决不准援引宪法条文作为论罪科刑的依据，1986年最高人民法院在《关于人民法院制作法律文书应如何引用法律规范性文件的批复》中，同样将宪法排除在可以引用的的范围之外。这两个司法解释阻断了对我国宪法法律性认识和实践的道路。
宪法适应性是宪法法律性的逻辑要求。宪法适应性在本质上是宪法作为法律规范对社会、政治、经济、文化生活的协调状态，只有宪法作为法律规范直接适用于具体的社会现实，宪法的适应性才能显现。宪法的法律性决定了宪法的适应性。第一，宪法法律性的实质在于适用性，“宪法的法律性的最基本的涵义是：宪法可以且必须由适当的机关加以适用。”〔27〕宪法只有作为法律规范在具体的适用中才能表现出它与社会现实是否相适应。因此，“宪法的首要精神是实践”，“宪法的实践就是怎样使宪法成为宪法。”〔28〕宪法的适应性是宪法法律性的必然结果。第二，宪法对法律和行为的合宪能力以宪法作为法律所具有的强制力为支撑。对法律和行为不断地进行合宪判断与“裁决”，是一个司法过程，强化了宪法的适应性。
宪法的适应性也有助于强化宪法的法律性。一方面，宪法具有适应性，使宪法在社会现实变化时，通过自身的某些改变来适应这种变化，宪法不致成为虚假的宪法，保持了宪法的法律性。另一方面，宪法对法律和行为的合宪能力，意味着宪法以国家强制力排除了违宪的法律和行为，对违宪法律宣告无效，对违宪行为进行制裁，体现了宪法作为法律的最高效力。宪法缺乏适应性导致的可能后果是，（一）要么宪法起政治纲领作用，而在现实生活中“根本大法根本无用。”（二）要么宪法因社会现实不断变化修改频仍。前一种情况，宪法根本没有权威，后一种情况会损害宪法权威，二者都会导致宪法法律性的缺失。
乌海市人民政府办公厅关于印发《乌海市财政票据管理办法》的通知
内蒙古自治区乌海市人民政府办公厅
乌海市人民政府办公厅关于印发《乌海市财政票据管理办法》的通知
乌海政办字〔2010〕4号
各区人民政府，市府各部门，各企事业单位：
《乌海市财政票据管理办法》已经市政府研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○一○年二月五日
乌海市财政票据管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强政府非税收入管理，规范财政票据使用，保证票据管理的统一化、规范化和信息化，根据《内蒙古自治区财政票据管理办法》（内财非税〔2005〕732号），结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称财政票据是指在本市行政区域内的国家机关、事业单位、或经法律法规授权的具有管理公共事务职能的机构、代行政府职能的社会团体以及其他组织（以下简称“单位”），依法收缴政府非税收入，政府举办的非营利性医疗机构从事医疗服务取得的收入，社会团体收取会费,接受的社会捐赠（含以政府名义），以及上述单位进行内部财务往来结算活动等，向公民、法人及其他组织开具的收款或缴款凭证。
第三条 财政票据的监制、购领、核发、使用、保管、销毁及其监督管理活动，适用本办法。法律、法规和规章另有规定的，从其规定。
第四条 乌海市财政局是财政票据的主管部门，负责向自治区财政厅申请监制财政票据，负责财政票据保管、发放、使用、核销、检查、监督等日常管理工作。
第二章 财政票据的种类及适用范围
第五条 财政票据分为非税收入票据和其他财政票据。
第六条 非税收入票据是指单位依法收缴政府非税收入，向有关单位或个人开具的收款或缴款凭证。
（一）内蒙古自治区非税收入一般缴款书。适用于全市进驻行政服务大厅的各执收单位收缴行政事业性收费、政府性基金、罚没收入等各项非税收入时由市财政局票据管理机构开具的凭证。
（二）内蒙古自治区非税收入专用收据。适用于经市政府批准，不具备集中收缴条件的执收单位收取行政事业性收费时开具的凭证。
（三）罚没票据。适用于经市政府批准，不具备集中收缴条件的执法机关或执法机关依法委托的代收机构向自然人、法人或者其他组织收取罚没财物时开具的凭证。
第七条 其他财政票据是指除非税收入票据和法律、法规规定必须使用税务发票外，依据国家有关规定和财务规范管理需要而设定的票据。
（一）捐赠票据。适用于国家机关、事业单位、社会团体及其他组织接受捐赠时开具的凭证。
（二）社会团体会费票据。适用于经市民政部门登记的社会团体向其个人会员和单位会员收取会费时开具的凭证。
（三）医疗票据。适用于政府举办的非营利性医疗机构提供医疗及相关卫生服务取得收入时开具的凭证。
（四）单位资金往来收据。仅适用于国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体以及政府举办的医疗机构发生暂收暂付及往来结算业务时使用。除此之外，不得他用。
第三章 财政票据的印制与申购
第八条 自治区财政厅统一印制的财政票据由市财政局票据管理机构负责向自治区财政厅申购。
第九条 医疗票据由市财政局统一监制，并套印“内蒙古自治区财政厅医疗票据监制章”。医疗票据的印制企业由市财政局依据政府采购的有关规定确定，市财政局与承印企业签订医疗票据印制合同。除依法确定的印制企业外，其他任何组织和个人不得承印医疗票据。
政府举办的非营利性医疗机构凭票据领购证和医疗票据印制申请表到市财政局票据管理机构办理相关手续后到指定的印刷企业印制。
医疗票据的印制企业必须建立医疗票据印制、保管制度，确保医疗票据在印制、保管等各个环节的安全管理，对医疗票据监制章、防伪专用纸、防伪油墨的使用和管理实行专人负责制度。
市财政局应定期对医疗票据印制企业的履约情况进行监督检查，对不履行协议的承办企业，应与之及时终止合同，并依法追究其违约责任。
第四章 财政票据的申请与发放
第十条 财政票据实行“凭证领购、分次限量、验旧购新”的领购制度。
第十一条 财政票据由使用单位的财务机构按财务隶属关系，到同级财政部门领购。非独立核算的单位或派出机构使用财政票据，一律由其主管部门的财务机构统一领取、保管和发放。实行政府非税收入集中收缴的执收单位，财政部门不再提供非税收入票据。
第十二条 财政票据使用单位首次领购财政票据时，应当向同级财政部门票据管理机构提出申请，提交相关材料。
同级财政部门票据管理机构对财政票据使用单位提供的资料进行审核，凡符合规定的，应当发给《财政票据领购证》，财政票据使用单位凭证领购财政票据。
第五章 财政票据的使用与缴销
第十三条 财政部门票据管理机构、 财政票据使用单位应建立财政票据管理制度，设专人负责管理财政票据并设置财政票据管理台帐。
第十四条 财政票据使用单位在启用财政票据前，应检查所领购的票据是否有缺页、号码错误、毁损等情况，一经发现应及时交回原核发票据的财政部门票据管理机构处理。财政票据应按顺序填写，各联次内容和金额一致。按规定向同级财政部门票据管理机构报送票据的领购、使用、结存及收入解缴情况。
第十五条 财政票据使用单位作废的财政票据，应当加盖作废戳记或注明“作废”字样，并完整保存其各联。灭失的财政票据，应书面报告原核发票据的财政部门票据管理机构，并自发现之日起3日内，在市级媒体公开声明作废。属于人为因素造成票据灭失的，还应追究相关人员责任。
第十六条 财政票据使用单位依法合并、分立、撤销及财政票据使用单位执收执罚权发生变更，行政事业性收费、政府性基金等项目名称经批准变更或者被明令取消的，应当自合并、分立、撤销、变更、取消之日起15日内，向原核发票据的财政部门票据管理机构办理《财政票据领购证》的变更或者注销手续。对已领购尚未使用的财政票据，财政票据使用单位应当登记造册，并由原核发财政票据的管理机构负责缴销。
第十七条 财政票据使用单位未使用需要作废销毁的财政票据，由财政票据使用单位登记造册，除医疗票据由市财政局组织销毁外，其他财政票据须报送自治区财政厅票据管理机构核准后统一组织销毁。已明文废止的财政票据由财政票据管理机构负责登记造册后销毁。
第十八条 财政票据使用完毕,按顺序清理财政票据存根，机制票据还应装订成册。财政票据存根的保存期限为5年。确有困难的，经市或区财政部门票据管理机构批准，可适当缩短保存期限，但最短不得少于2年。
第十九条 保存期满需要销毁的财政票据存根，由财政票据使用单位登记造册，报同级财政部门票据管理机构核准，按照规定程序办理销毁。
第六章 财政票据的监督检查和违规处罚
第二十条 市、区财政部门要依照《财政票据检查工作规范》，对财政票据的使用情况进行定期和不定期专项检查。
第二十一条 对具有下列违反财政票据管理规定行为之一的单位和个人，按照《行政处罚法》、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》（国务院令第281号）等法律、行政法规的规定进行处罚。
（一）未经批准或不按规定擅自印制财政票据的；
（二）私自刻制、使用和伪造财政票据监制章、防伪专用品的；
（三）伪造、制贩假财政票据的；
（四）未按规定使用财政票据的；
（五）擅自转借、转让、代开、买卖、销毁、涂改财政票据的；
（六）利用财政票据乱收费或者收取经营服务性收费的；
（七）各种蓄意将财政票据互相串用，财政票据与税务发票等其他票据互相串用的；
（八）不按规定接受监督检查或不按规定提供有关资料的；
（九）因管理不善，丢失毁损财政票据并造成重大损失的；
（十）其他违反财政票据管理规定的行为。
以上行为构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
第七章 附 则
第二十二条 本办法由市财政局负责解释。
第二十三条 本办法自发布之日起施行。《乌海市人民政府办公室关于印发〈乌海市财政局行政事业性收费票据管理暂行办法〉的通知》（乌海政办发〔1997〕74 号）同时废止。
