“聚众”和“贫穷”
——略论禁止传销法律的缺陷及补救措施
作者：王晴
据3月1日《扬子晚报》报道，宿迁上百传销者猖狂围攻执法人员。2006年2月28日下午，宿迁发生上百名涉嫌传销人员围堵工商局、将工商执法人员和前来维持秩序的民警打伤事件，有3名民警以及10多名工商人员被打伤，其中两名工商人员伤势严重，另有一名群众也被这伙人打得左眼近乎失明。笔者也曾听闻多起工商执法人员在查处传销的现场被参与传销的群众阻挠，传销人员互相掩护下转移传销产品、隐匿或毁灭证据的实例发生。为什么传销不能得到有效的制止，甚至受害群众对禁止和查处传销的执法行为不予理解和支持，反而阻挠和反抗呢？前一个问题，需要从经济和文化多方面角度综合考虑，后一个问题则可以直接关联到查处传销的立法和执法的一些法律缺陷。引起我们对于执法正当性价值方面的深思。
传销被定为非法性质。为什么？政治原因居多，在我国人口和就业压力下传销在多层直销意义上的经营方式当然具有严重的危害性，但传销发展到目前这样通过利诱和威胁对下线人员的财产控制和人身自由限制的严重危害后果，已经不是单纯的市场利益分配不合法问题，传销所侵害的客体是复杂客体，既包括了公民个人的财产权利，更严重的是已经构成了对人身自由等人身权利的侵害，并且通过这种财产和人身权利的双重加害行为诱发和导致对社会管理秩序的严重的破坏。因此说，从法律调整的关系坐标对应执法主体的职能来看，让工商部门去查传销，就好比让工商部门去查非法拘禁一样其结果一定是隔靴挠痒，职能和手段所限不可能达到有效治理的效果。容易产生执法无效和执法冲突，经常引发本文开头转述类似事件发生。为了理清查禁传销的执法体制，让我们先来考察分析一下从事传销人员的构成吧，从事传销活动的一般人员的构成具有三个特点：首先是“贫穷”，穷到向亲戚友朋下手的程度，大部分被威胁和利诱参加传销的人员来自下岗和待业者——统称为失业人群；其次是“愚昧”，即蠢到只顾眼前利益，明知是泥坑，但也要饮“泥”解渴往进去跳的结果；最后是“缺德”——缺乏社会公德意识。即传销加入者一般只顾及和关心个人在传销组织中上下线级别地位所取得的分配和待遇，完全不顾及和无暇顾忌社会公德问题，产生了适用收买政策和等级剥削制度激励传销组织及其成员自发维护运营其秩序和“聚众”的“小社会”体系的类似机制；然而，所有这些都是被我们现实社会所司空见惯并非政治敏感所需急迫治理的。之所以要急则治标的理由关键在传销是一种“聚众”行为，尤其是和“贫穷”联系相关的“聚众”行为，在我国必然遭到禁止。有例证中国刑法中有许多对“聚众”的治罪罪名，如果革命的成功经验就是把“贫穷”和“聚众”二者结合起来重新聚敛和分配社会财富的过程，为了防止重复发生这种并不创造社会财富而仅仅对财富重新分配的行为，以及这种行为对现存社会秩序和生产力的冲击和破坏，那么国务院从政治角度将传销定性为非法性质予以取缔。专门以立法明令禁止！既然传销被定性为非法，那么并不存在规范的市场行为或不规范的市场行为的问题。它已经从市场行为中被剔除出去，被宣告为非法行为和否定其市场经营行为的性质。而法律对非法行为的定性主要看其社会危害性特征。由上可知传销的社会危害性在于妨害了社会管理秩序，损害公民个人利益和社会的公共利益。且具急剧妨害社会管理秩序的现实的危机和紧迫性。因此它属于治安法和刑法调整的对象，而不应属于市场行为法调整。
维护社会管理公共秩序哪怕是强化政治统治力从来就是公法公开的正当的职能和目的所在，所以既然是法律命令禁止的行为而非限制行为，既然是一种非法行为而非违法意义上的行为，就应当采取与明令禁止相适应的公开的执法目的、更为直接有力的执法手段和严厉的执法态度等较为完整的执法形式。也就是说要按照治安管理处罚法刑法规定的非法经营罪以及刑事诉讼法公开地查纠和追诉传销组织者、策划者的责任。对首恶者公开有力打击和治罪。而对于一般的参加者和协从人员实行解救和赔偿，要解救和教育群众，绝不能惩处群众。行为的社会危害性应当与执法手段强有力相对应，有针对性地名正言顺地禁止和查处传销非法行为。
在很早就存在的传销行政处罚案例中，取缔和查处传销的结果往往是参加者均受到程度不同的没收和罚款处理。但受害人的损失，行政执法者并没有主持由传销组织者给予赔偿。事实上，对于“贫穷”和“聚众”的大多数参加传销的群众来说，他们无法分别被上线提成的金钱和被行政执法部门罚没的金钱二者有什么区别，甚至提成是以合同的自愿形式掩盖的掠夺，而被工商部门查处对其损失究竟有何补偿和救济？群众无法区分清楚，办案人员除了惩罚也确实没有对受害人的损失主持民事赔偿。这样的行政执法只为驱散“聚众”而不为解决“贫穷”者的现实利益和损失考虑，缺乏正义和正当性价值，因此查处传销的行政执法行为得不到群众的理解和支持，甚至反而得到抵触行为。惩处群众就是用政治方法直接解决经济问题，为了政治目的而单纯以行政处罚的手段对受害者施行惩罚反而会激化社会矛盾；而把传销当作行政执法部门的市场监督对象，交由工商部门来管辖，难免行政执法部门追究行政责任和罚款的泛泛化，使受害的群众的民事损害得不到赔偿，反而在传销组织者和上层的分配行为完成后国家行政机关变相参与第二次对传销战利品的分配——罚款，使受害群众伤口上撒盐。这必然导致群众的不相应、误解和不配合甚至反抗。
禁止传销的法律立法基于政治目的急功近利欠缺人性关爱；处罚对象的泛化和对受害人损失的漠视以及对传销侵犯人身权管辖权定位的错误。此三项共同构置了目前查处传销行为的执法现状。总结以上分析的法律缺陷，笔者提出如下针对解决办法：
第一、明确定性传销为妨碍社会管理秩序的行为，而不是市场行为。设定治安管辖和刑事管辖的专一管辖权，公开以治安管理和刑事调整。
第二、行政执法和刑事处罚实行首恶者惩、协从者教育和解救，孤立和打击组织传销的首要分子；
第三，行政执法程序和刑事诉讼程序中通过立法规定行政裁决民事赔偿和刑事附带民事审判。要求对参与传销的受害群众的损害同时赔偿，必须附带追究民事赔偿责任。
尤其在查处传销的行政执法活动中，对受害人的民事权利的保护必须附带于行政程序完成并视为执法者必须履行的特殊的完整的义务。在刑事诉讼中侦查机关或检察机关应从公共利益角度支持受害人提出附带的民事赔偿请求。只有这样才能分化瓦解传销的违法群体，争取群众支持，避免罚款或罚金加剧受害者的“贫穷”，现实保护群众的利益。争取社会和群众最大化的理解和支持。
作者声明：本文欢迎转载传播，但请署明作者姓名和出处。将此文转载诉诸于相应立法方面参酌。欢迎访问作者的主页http://www.gzxx315.com
泸州市行政许可行政审批保留项目及实施机关（三）
四川省泸州市人民政府
泸市府令第55号
《泸州市行政许可行政审批保留项目及实施机关（三）》、《泸州市行政许可行政审批取消项目（三）》和《泸州市行政许可行政审批调整项目》已于2007年10月18日经市人民政府第4次常务会议通过，现予发布施行。
市 长
二○○七年十一月二日
目 录
泸州市行政许可行政审批保留项目及实施机关（三）
一、泸州市残疾人联合会（授权组织）………………4
二、泸州市公路运输管理处（授权组织）……………4
三、泸州市公安局………………………………………4
四、泸州市新闻出版（版权）局………………………4
五、泸州市卫生局………………………………………4
泸州市行政许可行政审批取消项目（三）
一、泸州市公路运输管理处（授权组织）……………5
二、泸州市公安局………………………………………5
三、泸州市经济委员会…………………………………6
四、泸州市劳动和社会保障局…………………………6
五、泸州市工商行政管理局……………………………6
六、泸州市规划建设局…………………………………7
七、泸州市体育局………………………………………7
八、泸州质量技术监督局………………………………7
九、泸州市安全生产监督局……………………………8
十、泸州食品药品监督管理局…………………………8
十一、泸州市航务局（泸州市地方海事处）（授权组织）
……………………………………………………………8
十二、泸州市林业局……………………………………8
十三、泸州市就业服务管理局（授权组织）…………8
十四、泸州市农机事业局（授权组织）………………9
十五、泸州市卫生局………………………..…………..9
十六、泸州市司法局……………………………..……..9
泸州市行政许可行政审批调整项目
一、泸州市人事局…………………………………..…10
二、泸州市人口和计划生育委员会………………..…10
三、泸州市气象局（授权组织）……………..………10
四、泸州市公路运输管理处（授权组织）……..……11
五、泸州市公安局………………………………..……11
六、泸州质量技术监督局………………………..……11
七、泸州市司法局………………………………..……12
八、泸州市劳动和社会保障局………………..………12
泸州市行政许可行政审批保留项目及实施机关（三）
一、泸州市残疾人联合会（授权组织）
1. 残疾人就业保障金审核
2. 盲人保健按摩开业合格证审批
二、泸州市公路运输管理处（授权组织）
3. 包车客运经营许可
4. 一类汽车维修（连锁经营）许可
5. 机动车驾驶员培训教练场经营许可
6. 危险货物运输车辆维修经营许可
三、泸州市公安局
7. 设立保安培训机构初审
8. 特种车辆警报器标志灯具审批
四、泸州市新闻出版（版权）局
9. 内部资料性出版物（图书）审批
10. 包装装潢印刷品印刷企业、其它印刷品印刷企业审批
五、泸州市卫生局
11. 建设项目职业病防护设施设计卫生审查
泸州市行政许可行政审批取消项目（三）
一、泸州市公路运输管理处（授权组织）
1．道路危险货物运输企业（泸市府布〔2007〕2号许可175项）
2. 四类客运班线客运企业（包括设立子公司）经营许可（泸市府布〔2007〕2号许可第164项，现下放区县，市级权限取消）
二、泸州市公安局
3．办理华侨、港澳台人员出入境等有关手续（泸市府布〔2007〕2号许可第12项）
4. 公章刻制业特种行业许可证（泸市府布〔2007〕2号许可第16项，现职能属省上，市级权限取消）
5. 自动消防系统操作员上岗证（泸市府布〔2007〕2号许可第31项，现职能属省上，市级权限取消）
6. 互联网上网服务营业场所安全审核意见书（泸市府布〔2007〕2号许可第13项，现下放区县，市级权限取消）
7. 旅馆业特种行业许可证（泸市府布〔2007〕2号许可第15项，现下放区县，市级权限取消）
8. 易制毒化学品购买备案证明（泸市府布〔2007〕2号许可第21项，现下放区县，市级权限取消）
9. 边境管理通行证（泸市府布〔2007〕2号许可第20项，现下放区县，市级权限取消）
10. 居民身份证（泸市府布〔2007〕2号审批第1项，现下放区县，市级权限取消）
11. 暂住证登记（泸市府布〔2007〕2号审批第2项，现下放区县，市级权限取消）
12. 户口登记（泸市府布〔2007〕2号审批第3项，现下放区县，市级权限取消）
三、泸州市经济委员会
13．新建、改建、扩建电力项目、设施的审批（泸市府布〔2007〕2号审批第63项，原确定为市经委的该项职能取消）
14．在电力设备保护区内进行危及安全作业批准（泸市府布〔2007〕2号审批第64项，原确定为市经委的该项职能取消）
四、泸州市劳动和社会保障局
15．社会力量办学机构审批（泸市府布〔2007〕2号许可第58项）
16. 外国人入境就业许可（泸市府布〔2007〕2号许可第63项，现职能属省上，市级权限取消）
五、泸州市工商行政管理局
17．外商（港澳台）投资企业登记（泸市府布〔2007〕2号许可第379项）
18．外国公司分支机构登记（泸市府布〔2007〕2号许可第380项）
19．外国（地区）企业在中国境内从事生产经营活动核准（泸市府布〔2007〕2号许可第381项）
20．外国企业（含华侨和香港澳门同胞在国外的中外合资企业）常驻代表机构登记（泸市府布〔2007〕2号许可第382项）
21．个体工商户登记（泸市府布〔2007〕2号许可第385项）
22．烟草广告审批（泸市府布〔2007〕2号许可第387项）
23．固定形式印刷品广告登记（泸市府布〔2007〕2号许可第388项）
24．外商投资广告企业设立分支机构审批（泸市府布〔2007〕2号许可第390项）
25．外商投资广告企业项目审批（泸市府布〔2007〕2号许可第391项）
六、泸州市规划建设局
26．村镇住宅建设审批（泸市府布〔2007〕2号许可第250项）
27．城镇个人建造审批（泸市府布〔2007〕2号许可第249项）
28．房地产开发项目竣工验收备案（泸市府布〔2007〕2号许可第257项）
七、泸州市体育局
29．举办攀登山峰活动审批（泸市府布〔2007〕2号许可第90项，现职能属省上，市级权限取消）
八、泸州质量技术监督局
30. 权限内采用国际标准产品认可（泸市府布〔2007〕2号许可第372项，原委托机关是四川省质量技术监督局，受委托机关是泸州质量技术监督局，现职能属省上，市级权限取消）
九、泸州市安全生产监督管理局
31. 危险化学品包装和容器专业生产企业的安全审查和定点（泸市府布〔2007〕2号许可第188项，现职能属省上，市级权限取消）
十、泸州食品药品监督管理局
32. 经营乙类非处方药的药品零售企业从业人员资格认定（泸市府布〔2007〕2号审批第150项，现职能属省上，市级权限取消）
十一、泸州市航务局（泸州市地方海事处）（授权组织）
33. 在航道内采砂取石审批（泸市府布〔2007〕2号许可第140项，现下放区县，市级权限取消）
34. 船舶进出港签证许可（泸市府布〔2007〕2号许可第146项，现下放区县，市级权限取消）
35. 船舶装卸、过驳危险货物、载运危险货物进出港口审查（泸市府布〔2007〕2号许可第152项，现下放区县，市级权限取消）
36. 船员服务簿签发（泸市府布〔2007〕2号审批第69项，现下放区县，市级权限取消）
十二、泸州市林业局
37. 林权证核发（泸市府布〔2007〕2号审批第171项，现下放区县，市级权限取消）
十三、泸州市就业服务管理局（授权组织）
38. 社区就业实体审批、年检、备案（泸市府布〔2007〕2号审批第40项，现下放区县，市级权限取消）
十四、泸州市农机事业局（授权组织）
39. 农村机电提灌产权确认（泸市府布〔2007〕2号许可第310项，现下放区县，市级权限取消）
40. 农业机械维修技术合格证书核发（泸市府布〔2007〕2号许可第311项，现下放区县，市级权限取消）
十五、泸州市卫生局
41. 发放终止妊娠、结扎手术许可证、个人技术合格证（泸市府布〔2007〕2号许可第38项，现下放区县，市级权限取消）
十六、泸州市司法局
42. 司法鉴定机构的年检、注册、报批（泸市府布〔2007〕2号审批第5项，现不再作为行政审批事项，司法局的该项职能取消）
43. 司法鉴定人的年检、注册、报批（泸市府布〔2007〕2号审批第6项，现不再作为行政审批事项，司法局的该项职能取消）
泸州市行政许可行政审批调整项目
一、泸州市人事局
1. 机关事业单位调整工资标准、正常晋升工资（泸市府布〔2007〕2号审批第22项）
2. 行政事业单位人员退休、退职审批（泸市府布〔2007〕2号审批第23项）
3. 机关事业单位增减人员确定工资及增减工资基金（泸市府布〔2007〕2号审批第24项）
4. 面向社会国家公务员录用考试审批（泸市府布〔2007〕2号审批第25项）
以上四项调整为内部管理事项，为日常工作。不作许可和审批事项，不制定实施办法。
二、泸州市人口和计划生育委员会
5. 乡级计划生育技术服务机构开展与计划生育有关的临床医疗服务项目审批（泸市府布〔2007〕2号审批第20项）
该项归并到计划生育技术服务机构执业许可（泸市府布〔2007〕2号许可第52项）
三、泸州市气象局（授权组织）
6. 施放气球单位资质年检（泸市府布〔2007〕2号审批第152项）
该项不作为行政审批事项，为内部管理事项，为日常工作
四、泸州市公路运输管理处（授权组织）
7. 一、二、三级道路旅客运输站（含经营主体、站址变更）经营许可（将泸市府布〔2007〕2号许可第167、168、169项，调整合并为现名）
五、泸州市公安局
8. 公众聚集场所开业或大型群众性活动举办前消防安全检查
将泸市府布〔2007〕2号许可第29项公众聚集场所开业前消防安全检查和许可第30项具有火灾危险性大型群众性活动举办前的消防安全检查归并为前述名称
9. 金融机构营业场所、金库安全防范设施建设方案审批及工程验收
将邮政局（所）安全防范设施设计审核及工程验收（泸市府布〔2007〕2号许可第17项）和金融机构营业场所、金库安全防范设施建设方案审批及工程验收（泸市府布〔2007〕2号许可第19项）归并为前述名称
10. 交通事故责任认定（泸市府布〔2007〕2号审批第4项）
该项既不属于行政许可，也不属于行政审批，属行政确认六、泸州质量技术监督局
11. 四川省企业产品执行标准登记
将企业执行标准备案登记（泸市府布〔2007〕2号审批第126项）和企业标准备案（泸市府布〔2007〕2号审批第128项）归并为前述名称
七、泸州市司法局
12. 律师事务所年检报批和律师执业证年度注册报批
将律师事务所年检报批（泸市府布〔2007〕2号审批第11项）和律师执业证年度注册报批（泸市府布〔2007〕2号审批第10项）合并为前述名称，制定一个实施办法
八、泸州市劳动和社会保障局
13. 参照国家公务员医疗补助实施范围审批（泸市府布〔2007〕2号审批第37项）
各单位的公务员医疗补助由单位每年年初进入该单位部门预算，享受公务员医疗补助单位已基本固定，不再每年由劳动财政部门共同审核。
14. 破产企业无法清偿的社会保险费欠费核销（泸市府布〔2007〕2号审批第36项）
将该项调整为劳动部门和财政部门间内部管理事项
