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财政部


改革和完善农村税费改革试点县、乡财政管理体制的指导性意见
财政部



为适应农村税费改革的新形势，促进县、乡经济和社会事业的全面发展，巩固和加强农村基层政权建设，根据《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发〔2000〕7号）关于改革和完善县、乡财政管理体制的精神，各地要按照本地区农村税费改革试点方案
的要求，对实行农村税费改革试点的县、乡财政体制进行调整，以保障基层政权履行职能所需支出。现就改革和完善县、乡财政体制提出如下指导性意见：
一、明确划分县、乡政府的财政支出责任，合理调整支出范围。各地要根据农村税费改革后的新情况，按照有利于提高效率和便于管理的原则，明确划分县、乡政府的支出责任。原由乡镇统筹资金安排的乡村两级九年制义务教育、计划生育、优抚、民兵训练、乡级道路建设、农村卫生
医疗事业补助等支出，应相应纳入政府预算支出范围，由各级政府统筹安排。
二、精简机构、压缩人员，减少不合理开支。各地要按照中央关于政府机构改革的统一部署，根据政企分开和精简、效能的原则，合理设计乡镇机构，严格核定人员编制。适当合并现有乡村学校，对教师队伍进行必要的整顿和压缩。要在逐步制定并实施清退计划，妥善安置分流人员的
同时，最大限度地减少财政供养人员，压缩不合理支出。
三、实行分级管理的分税制财政管理体制，明确收入归属。实行农村税费改革后，县、乡财政收入要按税种划分。取消乡镇统筹费后，由于调整农业税政策新增加的农业税收入，原则上全部作为乡镇固定收入。根据划定的收支范围，合理核定县、乡财政收入和支出基数。财政收入基数
根据税费改革后相关税种的收入核定；财政支出基数根据压缩后在编人员数量和相关支出标准确定。对收入大于支出的县、乡，要核定其上解基数；对收入小于支出的县、乡，要核定其补助基数。属于县、乡范围内增收，由县、乡财政支配；县、乡范围内减收，也由县、乡财政负担，并通
过压缩县、乡财政支出后自求平衡。在确定县、乡财政体制过程中，要正确处理省、市与县、乡级的财力分配关系，适度向乡级财政倾斜，照顾乡级财政的利益，保证乡镇政权的基本支出需求，确保农村税费改革的顺利推行。对县、乡的财政风险问题，上级财政部门要加强监控。
四、逐步建立规范的转移支付制度。对自身财力无法保证基本支出需要的财政困难和贫困地区的县、乡，省级财政和市级财政都要通过建立规范的转移支付制度，对其进行必要的调节，逐步缩小地区间财力差异。在制定转移支付办法的过程中，要结合农村税费改革后的实际情况，综合
考虑县、乡特别是乡镇的社会事业发展水平、经济状况等因素，力求科学与规范。同时要保证转移支付有稳定的资金来源。
五、完善乡镇国库，强化资金管理。要按照《预算法》和《国库管理条例》的规定，加快乡镇国库建设，有条件而尚未建立国库的乡镇要尽快建立。要确保财政资金安全、有效运行。乡镇国库资金除用于拨付预算安排的支出外，不得用于其他方面的开支。



2000年8月17日
关于行政执法人员职务犯罪情况的调查分析

辉县市人民检察院 郝建强

　　行政执法机关是代表国家执行行政管理职能的执法机关，是受国家委托行使国家所赋予的行政管理权力的部门，是国家依法行政的重要组成部分。在经济社会中，它是保障国家经济秩序正常运行，国家经济建设良性循环的重要力量，在执法过程中，既是国家法律、法规的捍卫者和执行者，同时又是党和国家与人民群众密切相连的桥梁。近年来，一些行政执法部门、行政执法人员利用职权，凭借行业垄断地位等有利条件滥用职权、收受贿赂，不仅严重破坏了社会主义市场经济秩序，而且对违法经营行为起到了推波助澜的作用。据调查，2001年--2003年，辉县市共查处行政执法人员涉嫌职务犯罪案件13起，涉案人员19人。造成严重的社会影响，严重损害了政府形象，影响了政府威信，挫伤了人民群众进行经济建设的积极性，造成了社会不稳定因素。因此，研究行政执法人员职务犯罪的规律特点，制定有针对性的预防对策，成为摆在预防部门面前的一个重要课题。
　　一、行政执法部门、人员职务犯罪特点：
　　1、行政执法人员职务犯罪主要集中在权力相对集中，监督机制尚未健全，审批项目涉及社会热点的一些部门
从我市情况来看，近年来，我市行政执法人员职务犯罪主要集中在土地批租和林业监管两个部门。我市地处半山区，地理特点导致我市石材多、砂资源多、林区面积大。这些部门的监管人员手里掌握着资源审批权、资源管理权和一定的处罚权，因此成为投机分子拉拢腐蚀的重点对象，而这些人也极易利用手中的权力进行利益交换，以权谋私，以权谋钱。1999年我市林业局某林场场长侯某、副场长魏某违规私批滥伐林木，导致关山林区600余亩林木被毁一案就是典型例子。作为林业部门基层管理人员，他们忘记了自己的监管职责，违规越权审批，放纵滥砍滥伐，最终导致自己走上犯罪道路。
　　2、犯罪主体年龄多为中年以上，学历偏低　
　 行政执法的特殊性质决定了行政执法人员应当具有一定的文化素质，具有丰富的工作经验和社会阅历。但综合最近三年来我市行政执法人员涉嫌职务犯罪的情况来看，基层行政执法人员素质偏低，年龄偏大。通过分析发现，我市2001年至2003年期间涉嫌职务犯罪的这些人当中，高中以下文化的几乎占了一半。这些人也正处于生活、心理负担相对较重的中年年龄段。他们往往都是靠自己多年的辛苦努力才走上行政执法领导岗位的，心理上存在着"捞一把"的想法。从自身来看 ，这些人法制观念淡薄，极易在各种利益引诱之下迷失自我，从而走上犯罪道路。
3、犯罪嫌疑人都是业务骨干，处在重要的工作岗位
在我们所查处的行政执法人员职务犯罪案件中，犯罪嫌疑人都是部门中层以上领导或部门骨干人员。他们都担任一定职务，或主管某项重要工作，既有部门负责人，也有一般工作人员，这些人手中都掌握一定的行政职权，而这些权力一旦失去机制制约，就很可能成为犯罪的源泉。
　　4、趋于团伙化
在行政执法领域，单纯由单个人实施的职务犯罪比例不大，从调查中我们发现，这类案件往往是由两个或两个以上行政执法人员共同实施。因为在行政执法领域，某项执法行为的实施往往并不是由哪一个人说了算，通常有一定的审批制度或领导把关制度。因此，行政执法人员职务犯罪往往表现为基层执法人员与中层领导人员合伙作案，欺上瞒下。他们在某一事项的决策过程中互相联系，互相关照，互相利用，结伙作案。
5、犯罪行为公开化
与其他类型犯罪相比，行政执法人员职务犯罪具有公开性的特点，行政执法人员往往是共同组织和实施犯罪，他们之间没有太多的秘密。例如，2003年我院查处的某镇土地所所长段某和副镇长白某受贿案件中，段某和白某收受辖区某村村委会贿赂20000元后违规批准其非法用地，而后二人将20000元钱予以私分。在行政执法机关内部，执法人员之间对于滥用职权的事实达成一种默契。
二、行政执法人员职务犯罪的主要原因：
（一）主观原因
1、 行政执法人员素质偏低
行政执法人员个人素质差是导致职务犯罪的最根本原因。表现为行政执法人员法律意识淡薄，执法犯法。如今我国对法官、检察官这两类司法工作人员的选拔实行统一考试制度，以提高司法人员的素质。但对行政执法部门从业人员的选用却缺乏相应的制度和法律，也没有完善的公务员法律对他们的执法行为进行约束，导致行政执法人员鱼目混珠，素质偏低。
2、存在趋利心理
　　行政执法人员职务犯罪的动机主要是因为物质需要和与此相联系的精神需要引起的。面对名目繁多的物质享受，日渐增多的娱乐性消费形式，人们的消费结构由过去单一化转变为多样化。而当个人的支付能力不能满足这种强烈膨胀的私欲的时候，涉案人员往往在贪图物质享受，追求奢侈生活方式的动机刺激下，利用手中的执法权力攫取非法利益，这是导致案件发生的普遍心理。
3、不注重世界观的改造。
在调查中发现，行政执法人员中职务犯罪人文化素质偏低，但他们工作时间较长，因此在业务方面又都具有较高专业水平，在各自的岗位上都能独当一面，可以称得上是业务上的好手。但他们都有一个共性的问题，那就是不注重学习，特别是不注重政治学习，不注重自己世界观的改造，面对复杂的外部环境和个人工作、生活上的一些挫折，迷失了正确的政治方向，在关键时刻把握不住自己，最终走上了犯罪的道路。有的嫌疑人长期处于中层自认为应该得到提拔重用而未被提拔重用，因而心理失衡，以身试法；有的犯罪嫌疑人是带着一种"你捞我也捞、不捞白不捞"和"有权不用过期作废"的市侩心理索贿受贿，从而放纵违法犯罪，该移交司法机关做犯罪处理的仅做罚款处理了事。我市林业局林业派出所原所长任某、指导员任某就是收受贿赂，视滥伐林木的违法事实不顾，不积极予以制止，也不移交公安机关立案处理，致使辉县市某镇发生盗伐林木1395626立方的特大毁林案件。
　　4、不注重道德修养
在调查中发现，涉案人员的道德修养低下，他们不注重道德观的培养。从他们贪污受贿的所作所为来看，什么职业道德、公仆意识、党性意识、服务意识等等，在他们的思想观念里都已荡然无存。他们原本也是一些业务骨干，他们走上犯罪道路的过程是一个渐进的过程。从这些嫌疑人的交代来看，每个人对自己的第一次贪污受贿的经过都记忆犹新，交代的最清楚，最详尽。而多次犯罪之后，他们已不再记得那么清楚。这说明，他们走上犯罪道路的那一刻也是有过思想斗争的，他们的道德天平并非一开始就倾向犯罪的一边。正是由于他们平时不注重道德修养，放松对自己的要求，才一步一步陷进犯罪的泥潭。
　 5、法制观念淡薄，存在侥幸心理
在调查中我们发现，涉嫌职务犯罪的这些犯罪嫌疑人都不是法盲，都知道什么是犯罪，也知道犯罪的后果，但他们之所以明知故犯，一个很重要的原因就是心存侥幸。一些受贿案件和渎职案件的犯罪嫌疑人往往认为向自己行贿的都是自己的老朋友、老部下，或者是有求于自己的人，而且他们也通过自己的行为谋取了利益，认为他们绝不会出卖自己。还有一种心理，认为行贿和受贿双方是一个利益共同体，你给我钱，我给你办事，互利互惠，为了双方的眼前利益和长远利益，行贿方不会出卖我。他们没有深思，行、受贿双方的心理基础是不一样的，双方之间的关系完全受利益支配，毫无情义可言。一位行贿人坦称：那些接受他贿赂的人让他从心底里看不起，而那些不接受他贿赂的人，虽然不一定使他得到他想得到的利益，但他却从心底里敬佩他们。
(二)客观原因
1、利益驱动，见利忘义
一些部门受利益驱动，在行使行政管理职能时违反法律、超越职权，将本不该自己部门管辖的案件自行处理，一些案件本来已违反刑事法律构成犯罪的也只是做罚款简单处理，使犯罪分子长期逍遥法外甚至重新犯罪，给社会安定造成严重隐患。1994年7月，我市某派出所所长刘某在处理其他案件时发现本辖区任某等人有贩毒事实，在部门利益驱动下，仅对犯罪嫌疑人作行政罚款处理而未将其作为刑事案件向有关司法部门移交；一些部门在得到一定好处后对应当属于自己管辖的违法案件听之任之，放纵违法行为一再发生，直至造成严重后果。1999年5月，市林业派出所所长任某、市林业派出所指导员任某在接到我市某镇发生渭河防护林滥伐3350余株的违法事实后，得到好处后未积极履行监管职责，追究周某等涉案人员的责任，致使周某等人于同年12月再次在同一地段盗伐林木1933株，造成严重后果。所有这些，无不是受部门利益或个人私利所驱动造成的。
2、内外监督制约机制不健全、不落实
对付职务犯罪的有效措施是健全内外监督制约机制，只有健全监督机制，才能对行政执法人员的执法行为进行有效的监督和制约，使有犯罪倾向的人慑于制度和法律的严厉而不敢涉足违法犯罪。目前，行政执法领域权力过于集中，缺乏有效的制约机制。对于某一行政执法机关而言，其部门的最高行政长官就是一言九鼎，说一不二，成为违法犯罪的根源；对于行政执法部门而言，有些权力集中的部门由于管理和监督机制不健全，执掌着面向全区的某一项职权，他们执掌的这些相对集中的权力因缺乏有效的监督制约，在行使过程中很容易走样，不仅诱发了诸多的社会矛盾，而且容易造成在权钱交易过程中，由于有关工作人员不履行或怠于履行职责，导致国有资产的大量流失。
3、与经济利益挂钩的执法管理模式，易成为滋生违法犯罪的温床。
行政执法人员是代表国家行使行政管理权的国家机关工作人员。在现实生活中总有一些地方政府因为人员超编等原因而使一部分行使国家工作人员职能的人员成为"自收自支"人员，这些人员的工资及其他开支均来源于这些部门的收费项目。于是，行政执法单位成了"自负盈亏"的另类"企业"。这些部门为了给部门创收，弥补经费不足不惜以利为本，依钱行政，使监督缺省，一些行政执法人员在完成了经济指标之后，其余本应成为国有资产的款物就通过各种渠道流失，他们私设"小金库"，私分罚没款，贪污行贿。
　　三、预防行政执法人员职务犯罪的对策：
　 1、 加强职业道德教育，提高执法队伍素质。
　　行政执法人员的职业道德和法制观念是依法行政的基础。行政执法队伍庞杂，执法任务繁重，法律政策性强，行政执法机关要树立公正廉洁的形象，使其执法行为高效廉洁，必须提高执法人员的素质。只有从思想教育入手，我们在办案的同时坚持抓犯罪预防工作，通过上法制课、看展览，进行警示教育等活动，增强行政执法人员的责任感，提升正气。 同时通过组织行政执法人员进行政治学习和业务学习，以提高他们的业务素质，按照"依法行政，加强监管，提供服务"的要求去做，促使行政执法机制正常运转，形成良性的行政执法人文环境。
　　2、 公开执法流程，增加执法透明度。
　　执法行为中的暗箱操作，是导致执法违规性和随意性的重要原因。要杜绝暗箱操作，就必须对行政执法的每一部门、每一岗位、每一环节，及内部各部门、各岗位、各环节之间的责任和衔接、协调，都具体清晰的加以规范，并将全部执法流程公示于社会，从而提高执法透明度，使行政执法人员在行使权力过程中，始终处于上级、各部门、社会和群众的监督之下。行政执法部门的政务公开是一项艰巨的事项，许多行政执法部门自恃自己执行的是国家的行政法规，他们视之为“尚方宝剑”，认为无社会监督的必要性。事实上，要促进依法行政，必须进一步加强政务公开，增强行政执法的透明度。要从源头上遏止职务犯罪现象，必须进一步推进政务公开，增加行政执法的透明度。
　　3、完善监督制约机制
　　建立健全一整套规范的群众监督、内部监督、审计监督和检察监督机制是预防行政执法人员职务犯罪的关键。一是加强管理监督，主要是上下级监督和不同职能部门之间的监督，并实行监督连带责任制，对因监督缺失造成职务犯罪发生的，要追究直接责任人员的连带责任；二是加强审计监督，建立经常性的、规范性的对罚没款进行审计监督的制度，及时揭露已发生的罚没款违法违纪问题；三是完善举报监督机制，向社会公布举报电话，实行举报奖励制度，鼓励群众对违法处罚行为的举报。
　　4、树立预防意识，建立预防体系。
　　在加大打击行政执法人员职务犯罪的同时，行政执法机关必须充分认识预防工作的重要性，树立预防意识，建立预防网络，只有这样才能实现"打防结合、标本兼治"的工作目标，达到有效减少和预防行政执法部门职务犯罪发生的效果。行政执法机关必须将预防工作列为日常工作考核目标，作为一项重要工作来抓。通过法制教育、个案预防、堵漏建制等各项预防措施，不断完善管理监督机制，有效降低发案率。