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关于农村宅基地的若干思考

石长城


摘要：在现阶段，农村宅基地问题显得日益突出，现在三农问题提得很响，我们好从根本上解决农民为争宅基地而产生的矛盾,就需要我们改变体制，完善立法加以解决。同时我们要合理配置土地资源，促进合理利用土地，集约用地，同时改善农村居民生存生活环境，加快实行农村现代化。要在坚持“一户一宅，不超标准”的前提下，改进宅基地分配方式，要允许开展宅基地整理的村庄实行宅基地有偿使用。要实行《宅基地权益证书》制度。
关键词：宅基地 整理 规划 土地使用权 继承
一 . 农村宅基地的历史演变
从建国以来，我国农村宅基地归属历经一系列演变，可归纳为如下几个阶段：
第一阶段，土地改革初期。根据《土地改革法》的相关规定，国家将依法没收或征收得来的土地分给无地或少地的农民，建立了农民私人所有的土地制度。作为土地改革的成果，大部分地区的农民领取政府颁布的《中华人民共和国房地权证书》。
第二阶段，社会主义改造时期。集体土地的所有权主体没有变更，依然是农民私有，但是土地的经营已经由个体农民转变为集体统一经营。在这一时期，农民的宅基地仍然由农民保有绝对的所有权，对其自由处分没有禁止性规定。
第三阶段，高级农业合作社的出现。伴髓高级农业合作社的产生，确立了农村土地集体所有制。农民私有、集体统一经营使用的土地制度转变为集体所有、统一经营使用的土地制度。宅基地所有权也收归集体所有，农民只对宅基地享有使有权，并且不能出租、买卖等。我国相关的政策性文件对宅基地使用权的流转作出了明确的禁止性规定。
第四阶段，1979年实行家庭联产承包责任制的土地制度以后。《土地管理法》、中发（1997）1l号文对农村集体土地用于非农业建设的情形作出了明确的限制性规定，同时，1998年《土地管理法》规定，农民出租、出卖房屋后，再申请宅基地的，不予批准。在对集体土地使用权用途作出限定——集体土地使用权不得用于非农业建设的同时，允许宅基地使用权人对地上建筑物进行出租、出卖的处分。
二 .农村宅基地的概念及其法律基本特征
宅基地是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。
宅基地使用权是指自然人依法取得的在国家或集体的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的权利，宅基地包括建筑物的基地以及附属于建筑物的空白基地，一般是指自然辅助用房、庭院和历年来不用于耕种的生活用地以及生活用房中的生产场地。宅基地的使用权也应及于地下。
1、集体所有。我国1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有”。
2、使用主体特定。即特定的宅基地仅限本集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房不可将其出卖、转让。
3、法律规定取得方式的单一性和取得方式多样性冲突。
4、一户一宅。根据我国《土地管理法》第62条第1款的规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”从字面上看这条规定再明白不过了，如果一户农民拥有了两处以上宅基地当然就构成违法。
5、不可流转性。特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让。也不可以抵押。
三 农村宅基地的热门话题
1.宅基地能否继承。答案是否定的，按照法律规定是不可以的。但是宅基地上有房屋，森林的除外。
2.宅基地私自买卖是否有效。宅基地未经变更登记自行转让无效。宅基地未经变更登记自行转让无效。我国《土地管理法》第二条规定：……土地使用权可以依法转让。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定：依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。
农村村民转让宅基地应符合法律对其“转让”的严格限制条件，必须依法到县级以上土地行政主管部门办理有关的变更登记手续，否则转让无效。
3.城里人是否可以购买宅基地。宅基地不得卖给城里人。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》一文中明确规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。　　
　　四．我国现行农村宅基地制度的弊端
通过以上分析可以发现，农村住宅法律制度以及农村宅基地制度，是计划经济时代的历史产物，已不符合社会主义市场经济体制的要求。一不适应社会主义市场经济体制；二不适应农村人口消长变更之势；三不适应以家庭为经济单位的传统习惯；四不适应农村产业结构改革的客观要求；五不适应改善农民生活，促进农村经济发展。而最大的弊端是阻碍了我国城市化进程。
1.宅基地的审批划拨权为乡(镇)及村干部所操纵，越权划拨，以权谋私的现象严重。
2. 农村宅基地使用权的流转秩序混乱，背离了《土地管理法》的立法目的。
3.一户多宅”、乱占地建房、多占地建房的现象盛行，“空心村”现象明显。
4、法律规定的单一性和取得方式多样性冲突。
5在有一户多宅的情况下，还有许多农民没有宅基地一家几代人居住在一起，这就是几户有一处住宅。甚至不经申请就抢占耕地建房，当地主管机关也无可奈何。
6.旧宅基地的收回及其具体规范没有法律明确规定。
五．.如何规范宅基地的管理和制度建设，克服弊端。
1.加强立法，出台新的法律法规或者对已有的阻碍正确引导，管理，监督宅基地使用的法律法规进行废除。要着重参股理好以下三个关系：
其一，正确处理农村宅基地的福利性和财产性的关系，全面反映农村宅基地的属性。
其二，正确处理国家和农民集体的关系。在宅基地的审批过程中，农民集体没有对宅基地的处分权，这与农民集体的所有者地位极不相称；另外，也没有赋予农民集体对宅基地使用的监督、管理权。法律对宅基地所有者的漠视使得所有者并没有发挥出其应有的作用。
其三，正确处理国家干预和市场机制的关系。
2.立法的核心的核心是允许完善农民的宅基地使用权，允许其买卖，抵押等并且要给这些行为一定的限制，例如宅基地的使用权只能归本村居民所有，那就意味着通过其他途径获得本村宅基地使用权的外村人只能将它转让给本村居民，但要遵循等价有偿原者则，不得强制将其收回。
3.完善制度建设，既然城市由房管局，农村也应建立相应的管理机关，主管农村的建房，宅基地的申请，使用和转让和收回。现在虽然乡镇有土地办，但发挥的作用不大。我们应该像对待城市市民买房一样设立登记机关，记载该户农民的宅基地的实际面积和大体位置，发给农民房产证和土地使用权证书。农民转让宅基地必须登记，否则，不受法律保护。也就越是说登记是取得宅基地使用权的唯一合法要件。即使申请新的宅基地也必须登记。应做到城镇农村一体化，不应区别对待。
4.在新的制度下，应该突破一户一宅的原则，建立以一户一宅为原则，特出情况可以拥有两块以上的宅基地，并给以法律的明确规定。首先说明户的概念，就是以一对夫妇为核心的家庭单位或者以单亲父母为中心组建的家庭单位，或者以一个或几个孤儿组成的生活单元都叫一户。在现实中有不少一户多宅的情况，对此应特别对待，使其合法化，同时应该每年对此收取一定的税收，也叫土地使用费，督促其将多余的宅基地的转让给北村其他缺乏宅基地的用户，加强自动调节功能。同时，允许一定年龄的男青年拥有一块宅基地，男子的结婚年龄是22周岁，最起码应该是20周岁，一边提前盖房，这也符合中国的传统美德和现实需要。

5.对人均宅基地面积全省统一规定一定的范围，再由各地按照实际情况确定标准，报省人大备案。各地都应该按照规定执行，对于超越宅基地规定的，每年收取一定的费用，但是要考虑到即将结婚的男青年和新婚夫妇，应给以特定的宽恕范围，如男青年不应超过4倍（自己已经拥有一处住宅），无儿女的夫妇不应超过两倍。收取的费用，交给改县级市的主管机关保存，作为该村的基建基金，专款专用，不得随便提取。
6.关于许多专家说的不准城镇户口的人购买宅基地，我很赞同。但也应该考虑到一些实际，本村通过合法渠道取得宅基地使用权的应给以合法保护，不应一概而论。特别是失业人员跟放应该给以妥善安置。
7.对于申请取得宅基的用户以后要收取一定的费用，要有偿使用。这也是民法草案讨论的一个焦点问题。尽量使其购买农村的闲置宅基地，荒地等。并且要根据需要宅基地的多少，适当调高拥有多处宅基地的用户的使用费用（超过的收取），使供求关系达到一个适度的平衡。
六. 对农村宅基地进行整理规划
农村宅基地整理必须坚持统一规划、分步实施的原则。农村宅基地整理规划指的是村庄整理规划，即对某一村庄宅基地的利用进行重新安排，包括原有宅基地利用的调整，腾出宅基地的利用，规划扩大宅基地的定位等。
必要性：首先，规划是宅基地整理的龙头，只有以规划来统领宅基地整理工作的全局，才能少走弯路，防止“拆了建，建了拆，拆了又建”的重复建设和浪费。纵观村庄建设现状，之所以杂乱无序，其原因就在于规划，或规划时间滞后，或规划层次不高，或规划朝令夕改，或规划与建设两张皮。
再次，宅基地整理规划展现的是村庄建设发展的蓝图，编制好宅基地整理规划有利于统一村民思想，做好思想动员和引导工作。.
宁夏回族自治区固原市人民政府


固原市人民政府关于印发《固原市市本级政府非税收入征缴管理办法（暂行）》的通知

固政发〔2010〕120号


市政府各部门、直属机构、事业单位：
《固原市市本级政府非税收入征缴管理办法（暂行）》已经2010年10月14日市政府第61次常务会议研究通过，现予以印发，请认真贯彻执行。




二〇一〇年十月二十五日

固原市市本级政府非税收入
征缴管理办法（暂行）

第一章　总　则

第一条　为加强非税收入管理，建立规范的非税收入收缴管理制度，根据财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》、《宁夏回族自治区行政事业性收费收缴分离规定》等规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条　本办法适用于市本级行政、事业单位、以及代行政府管理职能的社会团体和其他组织的非税收入收缴管理。
第三条　本办法所称非税收入，是指除税收外，由行政机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的，用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。
第四条　非税收入实行“收支两条线”管理。
第五条　财政部门是政府非税收入征收主管机关，统一管理政府非税收入，负责贯彻执行非税收入征收管理的有关法规及核算工作。
政府相关职能部门、事业单位（以下简称执收单位），是政府非税收入征收的主体，按规定负责政府非税收入具体征收工作。
第六条　审计、物价、监察和人民银行按照各自的职责，对政府非税收入进行审计和监督。

第二章　政府非税收入的范围

第七条　政府非税收入主要包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府财政性资金产生的利息收入等。
社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。
（一）行政事业性收费：是指行政、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用。
（二）政府性基金：是指政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院有关文件规定，为支持某项公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。
（三）国有资源有偿使用收入：国有资源有偿使用收入，包括土地出让金收入、新增建设用地土地有偿使用费、探矿权和采矿权使用费及价款收入、场地和矿区使用费收入、出租汽车经营权、公共交通线路经营权、汽车号牌使用权等有偿出让取得的收入，政府举办的广播电视、报刊机构取得的广告收入，利用城市空间资源取得的广告收入以及利用其他国有资源取得的收入。
（四）国有资产有偿使用收入：包括行政、事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入，利用政府投资建设的城市道路和在公共场地设置停车泊位取得的收入，以及利用其他国有资产取得的收入。
（五）国有资本经营收益：是指国有资本分享的企业税后利润，国有股股利、红利、股息，企业国有产权（股权）出售、拍卖、转让收益和依法由国有资本享有的其他收益。
（六）罚没收入是指市本级具有行政处罚权的行政机关、法律、法规授权或依法受行政机关委托实施行政处罚的组织（以下简称执罚单位），所处罚款和没收违法所得款项的收取缴纳及相关活动。
（七）以政府名义接收的捐赠收入：是指以政府、行政机关、事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织名义接受的非定向捐赠货币收入，不包括定向捐赠货币收入、实物捐赠收入以及以不实行公务员管理的事业单位、不代行政府职能的社会团体、企业、个人或者其他民间组织名义接受的捐赠收入。
（八）主管部门集中收入：主管部门集中收入主要指行政机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织集中所属事业单位收入。
（九）政府财政资金产生的利息收入：指税收和非税收入产生的利息收入。
（十）其他非税收入。
上述收入应按法律、法规、文件规定的项目、标准、范围、对象收取，须进行招标、拍卖、挂牌出让的项目，应严格按规定程序进行，按规定需要纳税的，税后收入应全额上缴国库或财政专户。

第三章　征收与管理

第八条　非税收入收缴管理遵循“单位通知、银行代收、财政统管、政府统筹”的原则，实行“票款分离”和“收缴分离”的征收管理制度。部门、单位具体适用的“收缴分离”方式，由财政部门依据不同部门工作特点进行确定。征收方式一经确定，未经财政部门核准，执收单位不得自行改变非税收入征缴方式和程序。
第九条　政府非税收入按以下方式组织征收：
（一）执收单位依据有关法律、法规和规章收取非税收入时，由执收单位向缴款人开具《固原市非税收入缴款书》（以下简称《缴款书》），缴款人在三日内到银行代收网点缴款。
（二）具有行政处罚权的执罚单位在向罚款对象送达《行政处罚决定书》的同时开具《缴款书》，缴款人在规定的时限内到银行代收网点缴款。
（三）缴款人凭代收银行缴款回执到执收、执罚单位办理相关业务。
（四）对于缴款相对集中、人数众多及项目和收费标准确定、银行代收窗口受理有困难的，可由代收银行派专人到执收单位收取，当日业务终了，银行和执收单位对帐后，将款项缴入收费收入集中户。
（五）对执收、执罚金额在20元以下、边远地区或因条件限制不当场收缴事后难以执行的款项，由执收单位当场收取，但应在三日内填制《缴款书》缴入代收银行，属异地或边远、交通不便的地区收取的款项，可延长到五日。
（六）代收银行收款时，在确认收款后，即时将所收款项缴入非税收入集中户，同时将有关信息传送给财政部门，不得以任何理由拒收、滞留非税收入资金。
第十条　财政部门职责：
（一）加强政府非税收入的征收管理，确保政府非税收入足额征收。
（二）会同有关部门加强对非税收入征缴的监督和管理。
（三）遵循方便、快捷和低成本原则征收政府非税收入，建立政府非税收入银行代收监管网络系统，采用多种征收方式，方便缴款义务人。
（四）确定代收银行及网点。
（五）加强财政票据管理，及时与执收单位和代收银行对帐，做好核算工作。
（六）严格管理和使用非税收入。
第十一条　执收单位职责：
（一）严格按照本办法第七条规定征收政府非税收入，不得多征、少征或者擅自减征、免征、缓征。
（二）向社会公布本执收单位负责执收的政府非税收入项目及其依据、范围、标准、程序等。
（三）使用自治区财政部门统一印制的政府非税收入票据
（四）按照规定的征收项目和标准向缴款义务人足额征缴非税收入。
（五）记录、汇总、核对并向财政部门定期报告本单位政府非税收入收缴等情况。
第十二条　执收单位应当依照规定收取政府非税收入，不得多收、少收或者擅自缓收、减收、免收。缴款义务人确因特殊情况需要缓缴、减缴、免缴非税收入的，在规定的减免范围内由缴款义务人提出书面申请，经执收单位审定、报财政部门审核，经市人民政府批准后予以减免。
第十三条　非税收入的代收银行，由财政部门从有代理资格的商业银行中确定，代收银行网点必须布局合理，财政部门确定或变更代收银行后应及时向社会公布。
第十四条　财政部门在代收银行开设“政府非税收入集中户”，用于归集、记录、核算政府非税收入款项。执收单位不得开设非税收入帐户或者过渡性帐户。
第十五条　缴入非税收入集中户的待结算资金，由财政部门按各项资金的预算管理规定，每十日分别划缴财政专户或国库。
第十六条　经确认为误收、多收的政府非税收入，由缴款人提出申请，经执收单位和财政部门审核无误后，从国库或预算外专户退还缴款人。
第十七条　非税收入统一由一级预算单位核算，各执收单位内设机构或下属非独立核算单位不得管理非税收入。财政部门应按执收单位、项目等对非税收入进行明细核算。
第十八条　政府非税收入按照财政预算管理的有关规定定，统筹安排使用。有法定专项用途的非税收入，应当专款专用。
第十九条　财政部门依照有关法律、法规规定，统一管理非税收入票据。负责从自治区财政部门领购非税收入票据并负责向代收银行和执收单位发放、核销、稽查以及保管等监管工作。
第二十条　非税收入票据统一向自治区财政厅购领，其他任何单位和个人不得印制非税收入票据。
第二十一条　代收银行或执收单位收取非税收入时，应当向缴款义务人出具自治区财政厅统一监制的非税收入票据，不出具者，缴款义务人有权拒绝缴款。
第二十二条　代收银行或执收单位使用非税收入票据时，统一向财政部门领取。代收银行或执收单位应当建立健全非税收入票据领用、保管、缴销等制度，确保非税收入票据安全。遗失政府非税收入票据的，应当及时报告市财政部门，并公告作废，财政部门按规定予以处理。
第四章　罚　则

第二十三条　违反本办法规定，有下列行为之一的，依据《宁夏回族自治区行政事业性收费收缴分离规定》（宁夏回族自治区人民政府令第20号）、《宁夏回族自治区罚没收入实行罚缴分离办法》（宁夏回族自治区人民政府令第21号）等规定进行处理。
（一）擅自设立非税收入项目的；
（二）擅自变更非税收入收费范围的；
（三）对已经明令取消或者降低标准的非税收入项目，执收单位仍按原定项目或者标准收费的；
（四）违反《收费许可证》或《基金收取许可证》规定实施行政事业性收费的；
（五）执收单位违反本规定，不使用规定票据的；
（六）执收单位擅自设立银行帐户的；
（七）执收单位不按时上缴当场收取的规费的；
（八）执收单位截留、挪用、坐收坐支行非税收入的；
（九）违反规定发放、销毁非税收入票据，或者保管不善造成政府非税收入票据毁损、丢失的；
（十）执收单位不严格履行执收行政事业性收费职责，经批评教育仍不改正的；
（十一）财政部门不按照预算和批准的收支计划核拨财政资金，贻误核拨对象正常工作的。
第五章　附　则

第二十四条　本办法由市人民政府负责解释。
第二十五条　本办法自2010年11月25日起施行。