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拆除和修建自有房屋需具备相应资质不符合国情

胡波


　　近年来，私人自建房屋交由不具备建筑法等有关法律规定资质的人组织施工，工人在拆房、建房过程中发生事故而遭受人身损害后，以“雇员受害赔偿纠纷”向人民法院起诉的案件数量呈逐年增长之势。从某基层人民法院2010年判决的该类案件来看，均由房主与施工人对“雇员”所受损害承担连带赔偿责任。① 如此判决的法律依据是《中华人民共和国建筑法》第二十六条：“承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。”第五十条：“房屋拆除应当由具备保证安全条件的建筑施工单位承担，由建筑施工单位负责人对安全负责。” 《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十一条：“对雇员所受伤害，发包人知道或应当知道承包人没有相应资质的，二者应当承担连带赔偿责任。”对2010年7月1日之后发生的该类纠纷，《中华人民共和国侵权责任法》虽然无此规定，但该法并未废止前述司法解释第十一条，且该条规定与《侵权责任法》并无冲突之处，该条司法解释仍然适用。

　　笔者在进行以下论述前，先申明一点：在前述法律和司法解释未改废之前，处理该纠纷仍然以之为法律依据。

　　在我国，承包建筑工程或拆除房屋的施工方要具备《建筑法》规定的相应资质，必须符合较高的条件和严格的资质审核、认定程序；具备相关建筑资质的企业一般不承包工程造价较小的工程。而广大农村、小城镇和大城市郊区的众多群众自拆自建房屋，根本无力向有资质的施工方支付为数不菲的费用，不得已交由当地公认的、具有一定建筑经验和技能的工匠修建。因施工方不具备相应资质，一旦具体参与拆房、建房的工人在施工过程中遭受损害，房主与施工方几乎都对受害人遭受的损害承担连带赔偿责任。尽管房主与施工方有“施工过程中发生的事故风险，由施工方承担”等约定，房主也不可据此抗辩受害人要求房主与施工方承担连带赔偿责任的主张。

　　笔者认为：拆除和修建自有房屋，施工方需具备相应资质不符合国情。
　　首先，如前所述，具备建筑、拆房资质的企业难以满足我国庞大的“自有房屋”修建市场的需要；其次，拆除和修建自有房屋，交由具备相应资质的施工方进行，属“客观不能”；再次，严格要求拆除和修建自有房屋交由具备相应资质的企业进行，将造成“建筑业垄断”，为建筑企业哄抬建房价格提供可乘之机；最后，无视拆除和修建自有房屋的现状，要求施工方具备相应资质的法律规定只会被架空，而且，错误地引导现实中大肆承包（或承揽）建筑工程但无相应资质的施工方将施工风险转移至房主，忽视施工安全的保障和管理，进而发生更多的“雇员受害赔偿纠纷”。
　　国家曾注意到“拆除和修建自有房屋，施工方需具备相应资质不符合国情的问题”，欲区别对待。如，建设部颁布、于1996年起实施的《村镇建筑工匠从业资格管理办法》规定：凡在村镇从事房屋建筑活动的建筑工匠，需取得《村镇建筑工匠资格证书》；由国务院建设行政主管部门负责全国村镇建筑工匠的从业资格管理；县级以上人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的村镇工匠资格管理。 但是，该《办法》已经失效。
　　另外，虽然“农民自建低层建筑不需施工方具备相应资质”的规定一定程度注意到了国情，但是，仍然不能适当兼顾拆除和修建自有房屋的国情。
　　为此，笔者呼吁有关机关对于“拆除和修建自有房屋施工方的资质问题”进行大规模调研后，作出兼顾国情的法律规定。
【作者简介】
胡波，云南省鲁甸县人民法院任职
【注释】

①在本文中，笔者不称“房主”为“发包人”、“施工方”为“承包人”。


国家安全生产监督管理总局　国家煤矿安全监察局


安监总传真〔2007〕第5号

关于近期几起因洪水等自然灾害引发生产安全事故的情况通报


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局，各省级煤矿安全监察机构，各有关中央企业：
　　近日来，我国部分地区相继发生洪涝灾害引发生产安全事故，造成重大人员伤亡和财产损失。现将有关事故情况通报如下：
　　1．7月18日16时左右，新疆煤田地质局161队204钻机施工队，在巴音郭楞州轮台县阳霞矿区施工过程中，遭遇洪水突袭，该施工队共有职工19人，洪水突袭时有8人逃生，11人被洪水冲走。到21日，已找到9名遇难者，还有2人下落不明。该施工区域地处戈壁山区，年平均降雨量只有75毫米。204钻机作业人员选择地势相对较高的区域设置宿营区，并在周围开挖了排水沟。7月18日15时开始下大雨，15时30分洪水导致的泥石流冲向施工现场和宿营区，水头高度超过10米，瞬间将17.5米高的两付钻塔、钻机、推土机、柴油发电机组、东风载重汽车等施工设备和宿营帐篷挟裹而下，造成施工设备全部被毁和人员伤亡。
　　2．7月19日6时左右，云南省保山槟榔江水电开发有限公司正在建设的，保山市腾冲县槟榔江苏家河水电站小江平坝施工工地发生泥石流灾害，当时工棚内有74人，其中40人逃生，34人被埋。到19日20时，已找到27名遇难者，5人受伤，还有2人下落不明。该公司2006年在《水电开发安全生产管理规定》中对安全防汛工作做了规定，2007年4月编制了《2007年防洪度汛报告》，同年6月编制了《槟榔江苏家河水电站工程防洪抢险应急预案》，也针对强降雨预报发出了《关于提前做好暴雨预防工作的通知》。由于槟榔江流域地质条件复杂，土质疏松，加之该流域连日出现强降雨天气（72小时内降雨量达198毫米），又因对预案、“通知”未真正落实，导致泥石流灾害引发事故灾难，造成重大人员伤亡。
　　3．7月20日1时15分，青海省贵德县，中国水利水电建设集团公司第四工程局第一分局拉西瓦水电站施工工地，发生岩体滑塌事故，造成8人死亡，11人轻伤。岩体滑塌原因初步分析，由于拉西瓦地区属于高原干旱地区，但今年该地区降雨偏多，仅7月1日至19日，降雨量达58.4毫米，且由于连续9天降雨，引起2600米高程处岩体的力学参数降低导致突然滑塌，经过2530米、2460米两个平台后，崩解落入垂高140-310米的施工作业区，分别造成在2460米、2290米高程进行大坝浇筑作业的两个工作面作业人员伤亡和部分设备设施严重损坏。
　　上述三起由自然灾害引发的事故灾难，除客观因素外，主要是一些生产经营单位对汛期安全生产工作重视不够，工作不力：一是未有与当地气象、水利、水文、地质、国土资源等部门建立工作联系，未有及时掌握灾害信息，搞好预测预警；二是对本地区可能发生洪灾等自然灾害以及由自然灾害可能导致的事故灾难认识不足，重视不够，防范不力，有的单位虽然有安排、有要求，但未有落实，未有事先采取措施，撤离人员、转移设备；三是应急管理不到位，未有制定预案，或有预案而未启动，未有加强值守，反应迟钝，救助不力。教训十分深刻。
　　事故发生后，国务院领导同志高度重视，对近期发生的洪灾等自然灾害以及因自然灾害引发的生产安全事故，相继作出批示，要求切实做好防汛抗洪和安全生产工作。针对近期我国部分地区发生洪水、泥石流、坍塌等自然灾害引发的生产安全事故时有发生的情况，为进一步加强自然灾害的防范工作，防止因自然灾害引发重特大安全生产事故，确保汛期安全生产，提出以下要求：
　　一、加强汛期组织领导，逐级落实安全责任。各地区、各单位要认真贯彻落实国务院领导同志关于切实搞好防汛抗洪工作的重要指示精神，高度重视汛期安全生产工作。要加强组织领导，全面落实汛期各级安全生产责任制，制定落实预案，补充、储备防排水设备和物资，切实做到领导、组织、队伍、预案、物料五落实，确保各类生产经营单位安全渡汛。
　　二、做好灾害预警预报，制定抢险应急救援预案。各地区，各单位要加强与当地气象、水利、水文、地质、国土资源等部门的联系，及时掌握洪水、泥石流、地质灾害等预警信息，及时向有关企业和当地群众通报情况，指导督促企业和群众做好防范工作。要进一步完善灾害应急救援预案，细化各项措施，落实救援队伍，加强应急演练，保证及时有效地开展应急救援工作。
　　三、加大水害隐患排查力度，落实雨季防范措施。各地区、各单位要认真分析查找本地区、本单位汛期安全生产中的薄弱环节，结合隐患排查治理专项行动，加大隐患排查治理力度。要将煤矿和其它矿山矿井、施工工地、职工作业和休息场所、水电站、水库大坝、尾矿库、电厂灰坝等作为近期的重点进行监督监察，发现重大隐患要立即责令整改。要密切注意矿区或施工场地、职工住地（所）等其它可能发生灾害的地段，特别是对本地区数天连续降雨的情况更要严密监视，加强洪水、泥石流等灾害的防范，提前采取措施，撤离人员，转移设备，防止由自然灾害引发事故灾难。
　　四、加强汛期安全生产应急值守，保证安全生产信息畅通。各地区、各单位要加强汛期的安全调度工作，实行24小时值班和领导带班制度，确保信息的畅通。要密切掌握本地区、本单位汛期各种自然灾害的发生和可能发生的情况，尤其要掌握可能给安全生产带来的危害情况，出现重大险情要及时采取措施并立即上报当地政府、有关部门及国家安全监管总局。同时，要积极搞好自救，配合地方政府及相关部门，做好抢险救灾工作。
　　五、加强汛期防洪安全教育。各地区、各单位要利用各种方式，加强汛期安全教育和培训，尤其要对已制定的预案进行广泛宣传，告知职工和周边群众，进一步增强企业干部职工和群众的安全防范意识和技能，做好防灾、避灾和自救互救工作。要加强企业与地方的配合，搞好地企联动，开展联合应急救援演练，提高应对事故灾难的能力。